Constitucionalidade do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI)

O Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) destinado à ampliação e ao fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciativa privada (Medida Provisória 727/2016, convertida na Lei 13.334/2016) não afronta os princípios da Administração Pública e da proteção do meio ambiente e dos índios (Constituição Federal, arts. 23, VI, 37, “caput” e 231, § 2º).

Por meio do PPI é implementada política pública nas contratações estatais para a execução de empreendimentos de infraestrutura, tidas como de importância fundamental e urgente pelas autoridades administrativas e governamentais competentes para a definição das políticas públicas. Não se cuida de criação de nova forma de contratação pública. O programa nacional abrange instrumentos legais existentes no ordenamento jurídico, como se extrai do § 2º do art. 1º da MP 727/2016 (2).
A possibilidade de empreendimentos públicos de infraestrutura dos estados, Distrito Federal e municípios serem incluídos no PPI (MP 727/2016, art. 1º, § 1º, II) (3) também não afronta a autonomia político-administrativa daqueles entes federativos. Isso porque não se confere à União possibilidade de ingerência na gestão de contratos celebrados por estados, Distrito Federal ou municípios ou em suas escolhas administrativas. Estabelece-se apenas que os empreendimentos executados por aqueles entes com o fomento da União ou mediante delegação deverão integrar o PPI, o que se mostra compatível com os princípios da eficiência e do controle, notadamente pela responsabilidade do ente federal nestes casos.
Cabe destacar que, pelo teor da norma do art. 6º da MP 727/2016 (4), tornou-se expresso apenas o poder regulamentar da Administração Pública para a consecução dos fins estatais, ou seja, para a implementação do PPI estatuído em lei. Nesse ponto, não se vislumbra contrariedade aos princípios da reserva legal ou da separação dos Poderes, porque pela norma não se transferiu ao Poder Executivo a disciplina de matéria de competência do Congresso Nacional. Na MP, determina-se que os órgãos, entidades e agentes públicos com competência para a prática de atos administrativos relacionados ao PPI deverão aplicar, na regulação administrativa, as “práticas avançadas recomendadas pelas melhores experiências nacionais e internacionais”, preceito que atende ao princípio da eficiência insculpido no art. 37 da CF. Também está expresso na norma que a regulação administrativa deve observar “as competências da legislação específica” (MP 727/2016, art. 6º, I), exigindo-se também a “articulação com os órgãos e autoridades de controle, para aumento da transparência das ações administrativas e para a eficiência no recebimento e consideração das contribuições e recomendações”, preceitos alinhados aos princípios da probidade e publicidade.
Ademais, a norma exige da Administração Pública, na avaliação e na execução de empreendimentos do PPI, atuação coerente com o caráter prioritário da política pública (MP 727/2016, art. 17) (5), evitando-se contradições entre órgãos e entidades, gastos públicos desnecessários e procrastinações indevidas, sem que tanto signifique, autorize ou permita a supressão ou diminuição de obrigação do cumprimento de princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da motivação, da probidade, da publicidade e da moralidade administrativa. 
Tampouco pela norma se autoriza diminuição ou amesquinhamento, sob qualquer pretexto, do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado. Cabe aos agentes públicos e órgãos estatais responsáveis pelo controle, fiscalização e implementação dos empreendimentos do PPI a observância das regras de direito ambiental e dos princípios que lhes são inerentes, notadamente os princípios do desenvolvimento sustentável, da prevenção e da precaução. Além disso, nenhum empreendimento, público ou privado, pode sobrepor-se aos direitos originários dos índios sobre as terras que tradicionalmente ocupam (CF, art. 231, § 2º), sendo nulos os atos de disposição de imóveis cujo objeto seja o domínio e a posse de suas terras, que devem ser praticados em observância aos dispositivos constitucionais sobre a matéria.
Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou prejudicada a ação direta de inconstitucionalidade quanto aos arts. 4º, 5º, 7º e 8º e improcedente o pedido no tocante ao inciso II do § 1º e ao caput do art. 1º, ao art. 6º e ao art. 18 da MP 727/2016, convertida na Lei 13.334/2016.
(1) CF: “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; (...) Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. (...) § 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.”
(2) MP 727/2016: “Art. 1º (...) § 2º Para os fins desta Lei, consideram-se contratos de parceria a concessão comum, a concessão patrocinada, a concessão administrativa, a concessão regida por legislação setorial, a permissão de serviço público, o arrendamento de bem público, a concessão de direito real e os outros negócios público-privados que, em função de seu caráter estratégico e de sua complexidade, especificidade, volume de investimentos, longo prazo, riscos ou incertezas envolvidos, adotem estrutura jurídica semelhante.”
(3) MP 727/2016: “Art. 1º (…) § 1º Podem integrar o PPI: I - os empreendimentos públicos de infraestrutura executados por meio de contratos de parceria celebrados pela administração pública direta e indireta da União; II - os empreendimentos públicos de infraestrutura que, por delegação ou com o fomento da União, sejam executados por meio de contratos de parceria celebrados pela administração pública direta ou indireta dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios ; e III - as demais medidas do Programa Nacional de Desestatização a que se refere a Lei nº 9.491, de 1997.”
(4) MP 727/2016: “Art. 6º Os órgãos, entidades e autoridades da administração pública da União com competências relacionadas aos empreendimentos do PPI formularão programas próprios visando à adoção, na regulação administrativa, independentemente de exigência legal, das práticas avançadas recomendadas pelas melhores experiências nacionais e internacionais, inclusive: I - edição de planos, regulamentos e atos que formalizem e tornem estáveis as políticas de Estado fixadas pelo Poder Executivo para cada setor regulado, de forma a tornar segura sua execução no âmbito da regulação administrativa, observadas as competências da legislação específica, e mediante consulta pública prévia; II - eliminação de barreiras burocráticas à livre organização da atividade empresarial; III - articulação com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE, bem como com a Secretaria de Acompanhamento Econômico - SEAE do Ministério da Fazenda, para fins de compliance com a defesa da concorrência; e IV - articulação com os órgãos e autoridades de controle, para aumento da transparência das ações administrativas e para a eficiência no recebimento e consideração das contribuições e recomendações.”
(5) MP 727/2016: “Art. 18. Os órgãos, entidades e autoridades estatais, inclusive as autônomas e independentes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com competências de cujo exercício dependa a viabilização de empreendimento do PPI, têm o dever de atuar, em conjunto e com eficiência, para que sejam concluídos, de forma uniforme, econômica e em prazo compatível com o caráter prioritário nacional do empreendimento, todos os processos e atos administrativos necessários à sua estruturação, liberação e execução. § 1º Entende-se por liberação a obtenção de quaisquer licenças, autorizações, registros, permissões, direitos de uso ou exploração, regimes especiais, e títulos equivalentes, de natureza regulatória, ambiental, indígena, urbanística, de trânsito, patrimonial pública, hídrica, de proteção do patrimônio cultural, aduaneira, minerária, tributária, e quaisquer outras, necessárias à implantação e à operação do empreendimento. § 2º Os órgãos, entidades e autoridades da administração pública da União com competências setoriais relacionadas aos empreendimentos do PPI convocarão todos os órgãos, entidades e autoridades da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, que tenham competência liberatória, para participar da estruturação e execução do projeto e consecução dos objetivos do PPI, inclusive para a definição conjunta do conteúdo dos termos de referência para o licenciamento ambiental.” (Renumerado para art. 17 na Lei 13.334/2016 – lei de conversão da MP 727/2016).