Seguro DPVAT e legitimidade do Ministério Público

"Com fundamento no art. 127 da Constituição Federal, o Ministério Público está legitimado a promover a tutela coletiva de direitos individuais homogêneos, mesmo de natureza disponível, quando a lesão a tais direitos, visualizada em seu conjunto, em forma coletiva e impessoal, transcender a esfera de interesses puramente particulares, passando a comprometer relevantes interesses sociais." 

A tutela dos direitos e interesses de beneficiários do seguro DPVAT - Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Via Terrestre, nos casos de indenização paga, pela seguradora, em valor inferior ao determinado no art. 3º da Lei 6.914/1974, reveste-se de relevante natureza social (interesse social qualificado), de modo a conferir legitimidade ativa ao Ministério Público para defendê-los em juízo mediante ação civil coletiva. Essa a conclusão do Plenário, que proveu recurso extraordinário no qual discutida a legitimidade do “Parquet” na referida hipótese. O Colegiado assinalou ser necessário identificar a natureza do direito material a ser tutelado, uma vez que o art. 127 da CF (“O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”) refere-se a “interesses sociais e individuais indisponíveis” e o art. 129, III, da CF (“São funções institucionais do Ministério Público: ... III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”), a “interesses difusos e coletivos”. Estabeleceu que “direitos ou interesses difusos e coletivos” e “direitos ou interesses individuais homogêneos” seriam categorias de direitos ontologicamente diferenciadas, de acordo com a conceituação legal (Lei 8.078/1990 - CDC, art. 81, parágrafo único). Asseverou que direitos difusos e coletivos seriam direitos subjetivamente transindividuais — porque de titularidade múltipla, coletiva e indeterminada — e materialmente indivisíveis. Frisou que a ação civil pública, regulada pela Lei 7.347/1985, seria o protótipo dos instrumentos destinados a tutelar direitos transindividuais. Nesses casos, a legitimação ativa, invariavelmente em regime de substituição processual, seria exercida por entidades e órgãos expressamente eleitos pelo legislador, dentre os quais o Ministério Público. Destacou que a sentença de mérito faria coisa julgada com eficácia “erga omnes”, salvo se improcedente o pedido por insuficiência de prova. Em caso de procedência, a sentença produziria, também, o efeito secundário de tornar certa a obrigação do réu de indenizar os danos individuais decorrentes do ilícito civil objeto da demanda. A execução, na hipótese, também invariavelmente em regime de substituição processual, seguiria o rito processual comum, e eventual produto da condenação em dinheiro reverteria ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (Lei 9.008/1995 e Decreto 1.306/1994).
O Tribunal consignou que os direitos individuais homogêneos, por outro lado, seriam direitos subjetivos individuais, e a qualificação “homogêneos” seria destinada a identificar um conjunto de direitos ligados entre si por uma relação de semelhança, a propiciar a defesa coletiva de todos eles. Nesse caso, os sujeitos de direito seriam determinados ou determináveis, e o objeto material seria divisível, passível de decomposição em unidades autônomas, com titularidade própria. Esses direitos seriam os mesmos de que trata o art. 46, II e IV, do CPC, cuja coletivização teria sentido meramente instrumental, como estratégia para permitir sua mais efetiva tutela em juízo. Sintetizou que “defesa coletiva” ou “tutela coletiva” de direitos homogêneos referir-se-ia não ao direito material tutelado, mas ao instrumento de sua tutela. Sublinhou que o núcleo de homogeneidade desses direitos seria formado por três elementos das normas jurídicas concretas neles subjacentes: a) a existência da obrigação; b) a natureza da prestação devida; e c) o sujeito passivo. Por sua vez, a identidade do sujeito ativo e a sua específica vinculação com a relação jurídica, inclusive no que diz respeito à quantidade devida, seriam elementos pertencentes a um domínio marginal, formado pelas partes diferenciadas e acidentais dos direitos homogêneos, portanto a sua margem de heterogeneidade. Reputou que a tutela de direitos individuais homogêneos teria como instrumento básico a ação civil coletiva, disciplinada nos artigos 91 a 100 do CDC. Tratar-se-ia de procedimento especial com quatro características fundamentais. A primeira delas seria a repartição da atividade cognitiva em duas fases: uma, a da ação coletiva, destinada ao juízo de cognição sobre as questões fáticas e jurídicas relacionadas com o núcleo de homogeneidade dos direitos tutelados; e outra, a da ação de cumprimento, desdobrada em uma ou mais ações, promovida na hipótese de procedência do pedido na ação coletiva, destinada a complementar a atividade cognitiva mediante juízo específico sobre as situações individuais de cada um dos lesados e a efetivar os correspondentes atos executórios. A segunda característica seria a dupla forma da legitimação ativa: na primeira fase, por substituição processual; na segunda, pelo regime comum da representação. A terceira característica diria respeito à natureza da sentença, sempre genérica. Faria juízo apenas sobre a existência da obrigação do devedor, a identidade do sujeito passivo da obrigação e a natureza da prestação devida. Os demais elementos (a identidade do titular do direito e qual a prestação a que especificamente faria jus) seriam objeto de outra sentença, proferida na ação de cumprimento. Por fim, a quarta característica da ação coletiva seria a sua autonomia em relação à ação individual, representada pela faculdade atribuída ao titular do direito subjetivo de aderir ou não ao processo coletivo, compreendida em: a) liberdade de se litisconsorciar ao substituto processual autor da ação coletiva; b) liberdade de promover ou de prosseguir a ação individual simultânea à ação coletiva; e c) liberdade de executar em seu favor a sentença de procedência resultante da ação coletiva. O Colegiado registrou que as normas processuais e procedimentais reguladoras da ação civil coletiva em defesa do consumidor aplicar-se-iam, por analogia, às demais hipóteses de tutela coletiva de direitos individuais homogêneos. Dessa forma, em qualquer situação: a) a ação coletiva não prejudicaria a propositura da ação individual com o mesmo objeto, e o autor individual ficaria vinculado ao resultado de sua própria demanda; b) a sentença da ação coletiva, quanto aos demais titulares individuais, faria coisa julgada “erga omnes”, mas somente em caso de procedência do pleito; c) a sentença genérica de procedência serviria de título para a propositura da ação individual de cumprimento, pelo regime de representação, consistente de atividade cognitiva de liquidação por artigos, seguida de atividade executória, de acordo com o procedimento comum do CPC e em conformidade com a natureza da prestação devida.
O Plenário ponderou que, consideradas as características próprias dos direitos transindividuais e dos direitos individuais homogêneos, também seria particular o tratamento processual atribuído a cada qual. Equacionou que, estabelecidas as distinções, tanto do ponto de vista do direito material, quanto do ponto de vista processual, cumpriria examinar o papel do Ministério Público em relação à tutela jurisdicional de cada uma dessas espécies. A esse respeito, no que se refere aos direitos transindividuais, lembrou que dentre as mais proeminentes funções institucionais atribuídas pela Constituição ao Ministério Público estaria a de promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Concluiu, no ponto, que relativamente às ações civis públicas que tivessem por objeto a tutela de direitos e interesses transidividuais, a legitimação atribuída ao Ministério Público (CF, art. 129, III) deveria ser entendida em sentido amplo e irrestrito. Verificou que, em relação à tutela dos direitos individuais homogêneos, divisíveis, individualizáveis e de titularidade determinada, seria cabível a postulação em juízo por parte do próprio titular individual. Asseverou que, no caso de direitos homogêneos decorrentes de relações de consumo, o primeiro dos legitimados ativos eleitos pelo CDC seria o Ministério Público. Além dessa hipótese, haveria outras em que o Ministério Público seria incumbido de demandar em juízo a tutela coletiva em prol de direitos de natureza individual e disponível: propositura de ação de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores mobiliários e propositura de ação de responsabilidade pelos prejuízos causados a credores por ex-administradores de instituições financeiras em liquidação ou falência. Nesses três casos, os direitos lesados seriam individuais, divisíveis e disponíveis.
A Corte assinalou que a legitimação do Ministério Público para tutelar, em juízo, direitos individuais homogêneos disponíveis, que tivessem como origem relações de consumo, estaria prevista no CDC. Assim, para que se pudesse fazer juízo da compatibilidade dessa norma de legitimação com as funções institucionais do órgão legitimado, seria importante observar as especiais características da ação coletiva correspondente. Nesse sentido, apontou que a legitimação ocorreria em regime de substituição processual. Os titulares do direito não seriam sequer indicados ou qualificados individualmente na petição inicial, mas chamados por edital a intervir como litisconsortes, se desejassem. Sublinhou que os objetivos perseguidos na ação coletiva seriam visualizados não propriamente pela ótica individual, mas pela perspectiva global. A condenação genérica fixaria a responsabilidade do réu pelos danos causados, e caberia aos próprios titulares, depois, promover a ação de cumprimento, consistente na liquidação e execução pelo dano sofrido. Consignou que, no que se refere à legitimação ativa, haveria substancial alteração de natureza quando se passasse à ação de cumprimento, porque indispensável a iniciativa do titular do direito. Nesta, buscar-se-ia satisfazer direitos individuais específicos, disponíveis e até mesmo passíveis de renúncia ou perda. Explicou que a propositura da ação de cumprimento dependeria de iniciativa do próprio interessado ou de sua expressa autorização. Mesmo quando intentada de forma coletiva, a ação de cumprimento se daria em litisconsórcio ativo, por representante, e não por substituto processual. O Colegiado realçou o fundamento constitucional da legitimação e, sob esse aspecto, relativamente a direitos individuais disponíveis, a legitimidade “ad causam” suporia, segundo a regra geral, a existência de nexo de conformidade entre as partes da relação de direito material e as partes da relação processual. Frisou que a legitimação por substituição processual seria admitida apenas como exceção, contudo, no sistema em vigor, haveria tendência de expansão das hipóteses de substituição processual, notadamente com o intuito de viabilizar a tutela coletiva. Reputou que a Constituição, que consagra essa técnica para a tutela de direitos difusos e coletivos (art. 129, III), adota-a também para direitos individuais, seja pela via do mandado de segurança coletivo, seja pela via de procedimentos comuns, para a tutela de outras espécies de direitos lesados ou ameaçados. Registrou que, nesse contexto, estaria inserida a legitimação do Ministério Público, a quem a lei já conferira o poder-dever de oficiar, como “custos legis”, em todas as causas nas quais houvesse interesse público evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte (CPC, art. 82, III); e a quem a Constituição atribui a incumbência de defender interesses sociais (art. 127). Observou que “interesses sociais” e “interesse público” seriam equivalentes, e passíveis de ser definidos como interesses cuja tutela, no âmbito de determinado ordenamento jurídico, seria julgada como oportuna para o progresso material e moral da sociedade a cujo ordenamento jurídico corresponderia. Sublinhou que seriam relacionados com situações que, de alguma forma, ocorressem para preservar a organização e o funcionamento da comunidade jurídica e politicamente considerada, ou para atender suas necessidades de bem-estar e desenvolvimento.
O Plenário, no que diz respeito à constitucionalidade da legitimação do Ministério Público para promover demandas em defesa de outros direitos individuais homogêneos, que não nas hipóteses já referidas, previstas pelo legislador ordinário, ponderou ser necessário interpretar o alcance do art. 127 da CF. Examinou que a orientação da Corte ao longo do tempo a respeito do tema não seria pacífica. Mencionou a existência de três correntes: a) os direitos individuais homogêneos, porque pertencentes a um grupo de pessoas, qualificar-se-iam como subespécie de direitos coletivos e, assim, poderiam ser amplamente tutelados pelo Ministério Público (CF, art. 129, III). Reputou que a adoção dessa linha expandiria de modo extremado o âmbito da legitimação, a credenciar o Ministério Público para defender irrestritamente quaisquer direitos homogêneos, independentemente de sua essencialidade material, o que não seria compatível com a Constituição; b) a legitimação ativa do Ministério Público para a tutela de direitos individuais homogêneos se limitaria às hipóteses previstas pelo legislador ordinário. Ressaltou que essa tese imporia excessivas restrições à atuação do Ministério Público, notadamente quando presentes hipóteses concretas, não previstas pelo legislador ordinário, em que a tutela de direitos individuais seria indispensável ao resguardo de relevantes interesses da própria sociedade ou de segmentos importantes dela; e c) a legitimidade do Ministério Público para tutelar em juízo direitos individuais homogêneos se configuraria nos casos em que a lesão a esses direitos comprometeria também interesses sociais subjacentes, com assento no art. 127 da CF. Enfatizou que esse posicionamento guardaria harmonia com os valores constitucionais e não acarretaria as consequências demasiado restritivas ou expansivas das outras duas.
O Colegiado asseverou que o objeto da demanda diria respeito a direitos individuais homogêneos, já que se trataria de um conjunto de direitos subjetivos individuais, divisíveis, com titulares identificados ou identificáveis, assemelhados por um núcleo de homogeneidade. Seriam, por isso, suscetíveis de tutela pelos próprios titulares, em ações individuais, ou de tutela coletiva, mediante ação própria, promovida em regime de substituição processual. Frisou que a legitimação ativa do Ministério Público se justificaria com base no art. 127 da CF, pelo interesse social do qual revestida a tutela do conjunto de segurados que teriam sido lesados pela seguradora. Consignou que o seguro DPVAT seria obrigatório por força da Lei 6.194/1974, e sua finalidade seria proteger as vítimas de acidentes automobilísticos. Por isso, a lei imporia como obrigatório que os danos pessoais cobertos pelo seguro compreendessem as indenizações por morte, por invalidez permanente total ou parcial e por despesas de assistência médica e suplementares, bem como que o pagamento da indenização fosse efetuado mediante simples prova do dano. Registrou tratar-se de responsabilidade objetiva, vinculada à teoria do risco, desnecessária qualquer prova de culpa. Enfatizou que, pela natureza e finalidade desse seguro, o seu adequado funcionamento transcenderia os interesses individuais dos segurados. Lembrou que o art. 27, parágrafo único, da Lei 8.212/1991, determina às seguradoras o repasse à Seguridade Social de 50% do valor total do prêmio, destinado ao SUS para custeio de assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de trânsito. Consignou haver manifesto interesse social nessa controvérsia coletiva, hipótese semelhante a outros direitos individuais homogêneos, em relação aos quais o STF considerara haver interesse social qualificado, a autorizar a tutela do Ministério Público mediante ação coletiva: direitos individuais homogêneos sobre o valor de mensalidades escolares; sobre contratos vinculados ao Sistema Financeiro da Habitação; sobre contratos de “leasing”; sobre interesses previdenciários de trabalhadores rurais; sobre aquisição de imóveis em loteamentos irregulares; e sobre diferenças de correção monetária em contas vinculadas ao FGTS.
O Ministro Roberto Barroso ressalvou que o caso concreto cuidaria de seguradora que, por cerca de 20 anos, teria pago o prêmio do seguro DPVAT a menor, a atingir extenso grupo de pessoas que seriam, geralmente, hipossuficientes, razão pela qual haveria interesse social a legitimar a atuação do Ministério Público. Assim, concluiu no sentido de que, nas situações em que houvesse relevância social do pedido e da causa de pedir, o Ministério Público poderia atuar como substituto processual dos interessados em ações nas quais debatidas questões afetas ao seguro DPVAT. O Ministro Gilmar Mendes acrescentou que o conceito de interesse social não seria axiologicamente neutro, mas carregado de ideologia e valor, e por isso condicionado ao tempo e espaço em que afirmado. Assinalou que, no caso, haveria elementos suficientes a substancializar o conceito de interesse social. O Ministro Celso de Mello sublinhou que, na perspectiva do Ministério Público, quando os direitos ou interesses individuais homogêneos se mostrassem qualificados pela nota da relevância social, as ações promovidas pela instituição representariam poderosos instrumentos processuais concretizadores de prerrogativas fundamentais atribuídas às pessoas pelo ordenamento, não obstante o fato de esses direitos, individualmente considerados, serem disponíveis, porque a repercussão de sua violação seria capaz de conferir-lhes relevância social.