Informativo 1097

A equiparação de carreira de nível médio a outra de nível superior constitui forma de provimento derivado vedada pelo art. 37, II, da CF/88. É inconstitucional — por força da regra do concurso público (CF/1988, art. 37, II) — lei estadual que, ao reestruturar determinada carreira, permite a transposição de servidores para cargos com atribuições e requisitos de ingresso distintos daqueles exigidos na ocasião do provimento originário. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de observância da prévia aprovação em certame, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista na lei, ressalvadas apenas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (1) (2). Na espécie, as leis estaduais impugnadas reuniram as carreiras de Agentes Fiscais 1, 2 e 3 da Coordenação da Receita Federal do Estado do Paraná, que possuíam funções e atribuições distintas, em uma carreira única, denominada Auditores Fiscais. Ocorre que os ocupantes do antigo cargo de Agente Fiscal 3 (AF-3), para o qual era exigido nível médio de escolaridade, passaram a integrar a nova carreira, cujo ingresso pressupõe escolaridade de nível superior. Assim, foram incluídos, na mesma carreira, cargos com exigências para ingresso distintos. Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedente a ação para dar interpretação conforme ao art. 156, I, II e III, da Lei Complementar 92/2002 (3), e ao art. 150, I, II e III, da Lei Complementar 131/2010 (4), ambas do Estado do Paraná, de modo a afastar qualquer aplicação que possibilite a investidura de outrora ocupantes do cargo de Agente Fiscal 3 (AF-3) em cargo de Auditor Fiscal. Por unanimidade, modulou os efeitos temporais (5) para (i) que a decisão produza efeitos a partir de 2 (dois) anos contados da publicação da ata deste julgamento; (ii) preservar os atos praticados pelos servidores investidos irregularmente no cargo de Auditor Fiscal, inclusive nesse período de 2 (dois) anos; (iii) congelar, na data da publicação da ata deste julgamento, o valor nominal das remunerações dos servidores afetados pela decisão, até que a diferença recebida com base na lei ora declarada inconstitucional seja absorvida por aumentos futuros; e (iv) preservar as situações até aqui consolidadas exclusivamente para fins de aposentadoria, ou seja, os aposentados e os indivíduos que implementaram os requisitos para a aposentadoria até a data da publicação da ata deste julgamento. Na sequência, o Tribunal, por maioria, também modulou os efeitos da decisão para preservar as promoções concedidas na vigência das Leis Complementares paranaenses 92/2002 e 131/2010, como também para preservar o quadro funcional dos Agentes Fiscais 3 que tiveram seus cargos transformados em Auditores Fiscais e os atos por eles executados. (1) CF/1988: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).” (2) Precedentes citados: Súmula Vinculante 43; ADI 1.350 e ADI 3.190. (3) Lei Complementar 92/2002 do Estado do Paraná: “Art. 156. A transposição das séries de classes vigentes até então para as classes de que trata o art. 7º; desta lei, dar-se-á da seguinte forma: I – os Agentes Fiscais 3-A serão enquadrados na classe de Auditor Fiscal ‘C’ – AF-C; II – os Agentes Fiscais 3-B serão enquadrados na classe de Auditor Fiscal ‘D’ – AF-D; III – os Agentes Fiscais 3-C serão enquadrados na classe de Auditor Fiscal ‘E’ –AF-E; (...).” (4) Lei Complementar 131/2010 do Estado do Paraná: “Art. 150. Observado o disposto no art. 7º, os cargos de Agentes Fiscais passam a ser denominados Auditores Fiscais, de acordo com a seguinte correlação: I – Agente Fiscal 3-A-I, A-II, A-III, e A-IV para Auditor Fiscal ‘A’– AF-A; II – Agente Fiscal 3-B-I, B-II, B-III e B-IV para Auditor Fiscal ‘B’ – AF-B; e III – Agente Fiscal 3-C-I, C-II, C-III e C; (...).” (5) Precedentes citados: ADI 3.199 ED; ADI 3.415 ED-segundos e ADI 6.355.

O papel do STF no contexto da autocomposição, consideradas as variáveis político-fiscal-orçamentárias, é o de reconstruir pontes para devolver à arena político-legislativa solução final mais adequada para a tutela dos interesses envolvidos após a conclusão da mediação/conciliação. A questão constitucional examinada nas ações relaciona-se com temas centrais do federalismo, como a autonomia financeira e a partilha dos recursos tributários. Nesse contexto, os atores do pacto federativo — União, todos os estados e o Distrito Federal —, na linha do federalismo cooperativo (1), buscaram solucionar os impasses advindos das Leis Complementares (LC) 192/2022 e 194/2022 e seus desdobramentos, cujas negociações foram anteriormente infrutíferas. No acordo, com reflexos sobre outras demandas pendentes nesta Corte, chegou-se a uma solução quanto à compensação devida pela União aos estados federados e ao Distrito Federal em decorrência da redução do ICMS determinada pela LC 194/2022, com explicitações e condicionantes. Em atitude de boa-fé, os entes estaduais e distrital celebraram convênio para adoção do ICMS uniforme e monofásico para todos os combustíveis, inclusive a gasolina. Assim, o acerto político-jurídico realizado no bojo das duas ações possuirá eficácia erga omnes e efeito vinculante nos exatos termos propostos e o cumprimento da autocomposição será objeto de acompanhamento por este Tribunal. Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, em apreciação conjunta, homologou o acordo firmado entre a União e todos os entes estaduais e distrital para encaminhá-lo ao Congresso Nacional, a fim de que sejam tomadas as providências cabíveis ao aperfeiçoamento da LC 192/2022 e da LC 194/2022, devendo a União apresentar o correspondente Projeto de Lei Complementar (PLP) e o Tribunal de Contas da União ser comunicado do resultado deste julgamento. (1) Precedente citado: ADO 25 QO.

É inconstitucional — por violar a competência da União privativa para legislar sobre telecomunicações (CF/1988, art. 22, IV) e exclusiva para explorar esses serviços (CF/1988, art. 21, XI) — norma estadual que institui a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio Base (ERBs) e Equipamentos de Telefonia sem Fio em seu território local. Ainda que sob a justificativa de proteger, defender e conservar o meio ambiente local e seus recursos naturais, a lei estadual impugnada, ao criar uma obrigação às empresas prestadoras de serviços de telecomunicações e estipular critérios para a instalação de infraestruturas a ele relacionadas, invadiu a competência da União para dispor sobre a matéria e interferiu diretamente na relação contratual formalizada entre o Poder concedente e as concessionárias (1) (2). Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, § 1º, da Lei 6.787/2006 do Estado de Alagoas (3), e, por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI do mesmo diploma legal. (1) CF/1988: “Art. 21. Compete à União: (...) XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais. (...) Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão.” (2) Precedentes citados: ADPF 732; ADI 5.575; ADI 5.569 e ADI 3.110. (3) Lei 6.787/2006 do Estado de Alagoas: “Art. 4º A localização, construção, instalação, ampliação, modificação, reforma, recuperação, operação de estabelecimentos, obras e atividades utilizadoras de recursos ambientais, ou consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos e pesquisas científicas capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do IMA/AL, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis. § 1º Estão sujeitos ao procedimento de licenciamento ambiental, seja para a concessão da licença ou da autorização, os empreendimentos e as atividades relacionados no Anexo I e II integrantes desta Lei. (Redação dada pela Lei n° 7.625, de 22.05.2014). (...) ANEXO I EMPREENDIMENTOS SUJEITOS A LICENCIAMENTO AMBIENTAL (...) Obras Diversas 10.5 - Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia 10.6 - Estações Rádio Base (ERB's) e Equipamentos de Telefonia sem Fio.”

São inconstitucionais — por violarem o princípio da segurança jurídica e representarem ameaça à estabilidade do pacto federativo fiscal — dispositivos de leis complementares federais que, ao alterar a Lei Complementar 116/2003 (que dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN, de competência dos municípios e do Distrito Federal, e dá outras providências), fixaram o recolhimento do tributo no domicílio do tomador de serviços, em hipóteses específicas. Essa modificação — promovida pela Lei Complementar 157/2016 e, posteriormente, pela Lei Complementar 175/2020 — exigiria que a nova disciplina normativa apontasse com clareza e confiabilidade o conceito de “tomador de serviços”, o que não ocorreu. A ausência dessa definição e a existência de diversas leis municipais que tratam do tema, em suas respectivas localidades, geram forte abalo no princípio da segurança jurídica, apto a potencializar os conflitos de competência entre unidades federadas e um retrocesso nas relações, comprometendo a regularidade da atividade econômica, com consequente desrespeito à própria razão de existência do artigo 146 da Constituição Federal (1). Com base nesse e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, em apreciação conjunta, confirmou os efeitos da medida cautelar deferida na ADI 5.835/DF, extinguiu parcialmente os processos pela perda superveniente de parte do objeto, e, quanto ao remanescente, os julgou procedentes para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei Complementar 157/2016 e do art. 14 da Lei Complementar 175/2020, bem como, por arrastamento, dos artigos 2°, 3°, 6°, 9°, 10 e 13 da Lei Complementar 175/2020. (1) CF/1988: “Art. 146. Cabe à lei complementar: I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar; III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas. d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239. Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso III, d, também poderá instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que: I - será opcional para o contribuinte; II - poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado; III - o recolhimento será unificado e centralizado e a distribuição da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento; IV - a arrecadação, a fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional único de contribuintes.”

É inconstitucional — por violar os princípios da simetria e da independência e harmonia entre os Poderes (CF/1988, art. 2º) — norma estadual que cria uma Procuradoria-Geral da Assembleia Legislativa e equipara a remuneração dos seus membros à dos da Procuradoria-Geral do estado. É constitucional a inserção, por emenda constitucional estadual, de norma que determine a nomeação do Procurador-Geral do estado dentre os integrantes ativos de sua carreira. É inconstitucional — por violar o princípio da simetria — norma estadual ou distrital que cria foro por prerrogativa de função aos integrantes das carreiras de procurador da unidade federativa. É inconstitucional — por violar os princípios da simetria e da independência e harmonia entre os Poderes (CF/1988, art. 2º) — norma estadual que cria uma Procuradoria-Geral da Assembleia Legislativa e equipara a remuneração dos seus membros à dos da Procuradoria-Geral do estado. A criação do referido órgão jurídico vinculado ao Poder Legislativo representa opção política de auto-organização, contudo, a sua inconstitucionalidade decorre do status institucional, das prerrogativas e das atribuições a ele reservadas, inclusive porque prevê equiparação remuneratória com a Procuradoria-Geral do estado, à qual compete exclusivamente a representação judicial e extrajudicial dos interesses do ente federado. Nesse contexto, a representação judicial e extrajudicial da Assembleia Legislativa, a cargo de sua Procuradoria-Geral, limita-se aos feitos nos quais o Poder Legislativo local, em nome próprio, atua na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes. Nesses casos, é possível que a defesa se faça por meio de um setor pertencente à sua estrutura administrativa, também responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos (1). Ademais, os reajustes remuneratórios de servidores públicos devem ocorrer a partir de leis específicas, cuja iniciativa é privativa do Presidente da República, no âmbito federal, e do governador, no estadual (CF/1988, art. 61, § 1º, II, a). É constitucional a inserção, por emenda constitucional estadual, de norma que determine a nomeação do Procurador-Geral do estado dentre os integrantes ativos de sua carreira. Norma com esse teor não diz respeito a matérias cuja iniciativa de lei é reservada ao chefe do Poder Executivo (CF/1988, art. 61, § 1º, II), na medida em que dispõe sobre a definição de critérios de nomeação do Procurador-Geral do estado e não trata do provimento de servidores públicos (2). É inconstitucional — por violar o princípio da simetria — norma estadual ou distrital que cria foro por prerrogativa de função aos integrantes das carreiras de procurador da unidade federativa. Os estados e o Distrito Federal, dada a compreensão restritiva do foro por prerrogativa de função, somente podem conferi-lo a autoridades cujos similares na esfera federal também o detenham (3). Assim, como a Constituição Federal de 1988 não vislumbrou na advocacia pública, a cargo da Advocacia-Geral da União, atribuições que justifiquem essa prerrogativa, não devem os estados-membros identificar na advocacia pública, a cargo das respectivas Procuradorias-Gerais, atribuições a ampará-la. Com base nesses entendimentos, o Plenário julgou parcialmente procedente a ação (4) para: (i) por unanimidade, declarar a inconstitucionalidade dos §§ 4º e 7º do art. 122 da Constituição do Estado do Espírito Santo, acrescidos pela EC estadual 35/2001, na redação dada pela EC estadual 108/2017; (ii) por maioria, reconhecer a constitucionalidade do § 6º do art. 122 da Constituição do Espírito Santo, alterada pela EC estadual 108/2017; (iii) por unanimidade, declarar a constitucionalidade do § 5º do art. 122 da Constituição do Estado do Espírito Santo, introduzido pela EC estadual 35/2001, conferindo-lhe interpretação conforme a Constituição Federal de 1988 de maneira a assentar que a representação judicial e extrajudicial da Assembleia Legislativa, a cargo de sua Procuradoria-Geral, encontra limite naqueles feitos em que o Legislativo, em nome próprio, esgrima na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes; e (iv) por unanimidade, modular os efeitos da decisão a fim de: (a) assentar que a remuneração dos procuradores estaduais e dos procuradores legislativos é aquela fixada em lei no mesmo patamar; ou, se a lei fixar a remuneração para apenas uma das carreiras, que a remuneração da outra é igual até lei posterior regular o quadro de modo diverso, vedado qualquer tipo de reajuste automático da remuneração de uma delas quando for modificada a da outra; e (b) conferir eficácia ex nunc à declaração de inconstitucionalidade do § 7º do art. 122 da Constituição do Estado do Espírito Santo, de modo a preservar a validade de processos judiciais, bem como das decisões neles lançadas, que tenham tramitado à luz do foro privilegiado previsto no § 7º do art. 122, ora declarado inconstitucional. (1) Precedente citado: ADI 1.557. (2) Precedentes citados: ADI 2.581; ADI 2.682 e ADI 4.898. (3) Precedentes citados: ADI 6.515 e ADI 6.512. (4) Constituição do Estado do Espírito Santo: “Art. 122. A Procuradoria-Geral é o órgão que representa o Estado, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, ainda, nos termos da lei complementar, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo Estadual. § 1º A Procuradoria-Geral tem por chefe o Procurador-Geral do Estado, de livre nomeação pelo Governador dentre advogados maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada. § 2º O ingresso nas classes iniciais da carreira de Procurador far-se-á mediante concurso público de provas e títulos. § 3º Lei complementar disporá sobre a organização e o funcionamento da Procuradoria-Geral. § 4º Os integrantes da Procuradoria-Geral do Estado e da Procuradoria-Geral da Assembleia Legislativa são remunerados por iguais subsídios. § 5º Compete à Procuradoria-Geral da Assembleia Legislativa a representação judicial e extrajudicial do Poder Legislativo nos atos praticados pelos seus representantes ou por sua administração interna. § 6º A Procuradoria-Geral do Estado tem por chefe o Procurador-Geral, nomeado dentre os integrantes de sua carreira. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 108, de 22 de maio de 2017) § 7º Os membros integrantes da Procuradoria-Geral do Estado e da Procuradoria-Geral da Assembleia Legislativa serão julgados e processados perante o Tribunal de Justiça.”