Informativo 1187

É constitucional — e não configura sanção política nem viola os princípios constitucionais da legalidade tributária (CF/1988, art. 150, I), da liberdade de trabalho e comércio (CF/1988, art. 5º, XIII; e 170, parágrafo único), bem como o da igualdade tributária (CF/1988, arts. 5º, caput; e 150, II) — norma estadual que institui Regime Especial de Fiscalização (REF), aplicável aos contribuintes considerados devedores contumazes de ICMS. Conforme jurisprudência desta Corte (1), a submissão de contribuinte inadimplente a regime fiscal diferenciado não configura sanção política, desde que a medida não inviabilize o exercício da atividade empresarial e observe critérios de proporcionalidade e razoabilidade. Na espécie, a norma estadual impugnada estabelece critérios objetivos para a qualificação de contribuintes como devedores contumazes e institui o REF. O seu conteúdo não se sujeita à reserva de lei complementar federal, na medida em que (i) não trata de elementos essenciais do tributo, como fato gerador, lançamento ou crédito tributário (CF/1988, art. 146, III, b); e (ii) não institui mecanismos coercitivos de cobrança, como os vedados pelas Súmulas 70, 323 e 547 do STF (2). Portanto, inexiste violação ao princípio da legalidade tributária. Diante disso, o REF representa instrumento legítimo de controle tributário e sua validade decorre da própria legislação tributária (CTN/1966, art. 96), de modo que é compatível com a competência do ente federado para disciplinar obrigações acessórias (3). As medidas previstas, como a alteração de prazos de recolhimento e a intensificação da fiscalização, não impedem o exercício da atividade econômica, pois se aplicam somente aos casos graves e reiterados de inadimplência. Trata-se, portanto, de mecanismo excepcional e proporcional, voltado à indução de condutas regulares e à preservação da arrecadação. Além disso, a previsão de exclusão do REF pelos titulares originários de créditos decorrentes de precatórios inadimplidos não infringe o princípio da igualdade tributária. Como não há identidade de situações entre credores originários e cessionários de precatórios, é legitimo conferir tratamento diferenciado aos que possuem relação direta e reconhecida com o poder público, especialmente em cenários voltados para a simplificação da fiscalização e proteção do patrimônio público. Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, conheceu parcialmente da ação e, nessa extensão, a julgou improcedente para confirmar a presunção de constitucionalidade dos arts. 2º, §§ 1º, 2º e 3º, e art. 3º, ambos da Lei nº 13.711/2011 do Estado do Rio Grande do Sul (4), na redação dada pela Lei gaúcha nº 14.180/2012. (1) Precedentes citados: RE 486.175 AgR-EDv, ARE 1.349.448 AgR e ADI 3.952. (2) Enunciados sumulares citados: Súmula 70/STF, Súmula 323/STF e Súmula 547/STF. (3) CTN/1966: “Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória. (...) § 2º A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos.” (4) Lei nº 13.711/2011 do Estado do Rio Grande do Sul: “Art. 2.º O contribuinte será considerado como devedor contumaz e ficará submetido a Regime Especial de Fiscalização, conforme disposto em regulamento, quando qualquer de seus estabelecimentos situados no Estado, sistematicamente, deixar de recolher o ICMS devido nos prazos previstos no Regulamento do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - RICMS. § 1.º Para efeitos deste artigo, considera-se como devedor contumaz o contribuinte que: I - deixar de recolher o ICMS declarado em Guia de Informação e Apuração do ICMS - GIA -, em oito meses de apuração do imposto nos últimos doze meses anteriores ao corrente (Redação dada pela Lei n.º 14.180/12); II - tiver créditos tributários inscritos como Dívida Ativa em valor superior a 38.500 UPFs-RS, decorrente de imposto não declarado em GIA, em oito meses de apuração do imposto nos últimos doze meses anteriores ao corrente; ou (Redação dada pela Lei n.º 14.180/12) III - tiver créditos tributários inscritos como Dívida Ativa em valor que ultrapasse: (Incluído pela Lei n.º 14.180/12) a) 30% (trinta por cento) do seu patrimônio conhecido; ou (Incluído pela Lei n.º 14.180/12); b) 25% (vinte e cinco por cento) do faturamento anual declarado em GIA ou em Guia Informativa - GI -. (Incluído pela Lei n.º 14.180/12) § 2.º Não serão considerados devedores contumazes, para os termos a que se refere o ‘caput’ do art. 2.º, as pessoas físicas ou jurídicas, titulares originários de créditos oriundos de precatórios inadimplidos pelo Estado e suas autarquias, até o limite do respectivo débito tributário constante de Dívida Ativa. § 3.º Não serão computados para os efeitos deste artigo os débitos cuja exigibilidade esteja suspensa nos termos do Código Tributário Nacional. (...) Art. 3.º O contribuinte deixará de ser considerado como devedor contumaz se os débitos que motivaram essa condição forem extintos ou tiverem sua exigibilidade suspensa.”

“O art. 3º, § 3º, da Lei 10.259/2001, é compatível com a Constituição Federal, devendo ser interpretado no sentido de que a competência absoluta dos juizados especiais federais se restringe ao valor da causa, havendo a faculdade de escolha do foro pelo demandante na forma do art. 109, §2º, da CF/88.” Nas causas em que a União figure como demandada, é facultado ao autor eleger o foro com base no critério territorial (CF/1988, art. 109, § 2º). Contudo, se existir Juizado Especial Federal (JEF) no foro escolhido, as causas de até 60 (sessenta) salários-mínimos não abrangidas pelas exceções da Lei nº 10.259/2001 (art. 3º, § 1º) deverão ser propostas obrigatoriamente no JEF, em razão da competência absoluta. Conforme jurisprudência desta Corte (1), a parte autora pode optar em ajuizar ação contra a União na capital do estado, mesmo se houver Vara da Justiça Federal no município do seu domicílio. Isso, porque a finalidade do texto constitucional (2) é facilitar o acesso ao Poder Judiciário, o que permite a escolha entre os diversos foros previstos: o da Justiça Federal no seu domicílio, o do local onde ocorreu o ato ou fato que originou a demanda, o do local onde se encontra o bem objeto do litígio, ou, ainda, o do Distrito Federal. Por outro lado, a competência absoluta prevista na Lei nº 10.259/2001 (3) está limitada ao critério do valor da causa. A extensão de seus efeitos à competência territorial contraria o disposto no art. 109, § 2º, da CF/1988, além de violar o direito de acesso à justiça, ao estabelecer um foro único para o julgamento de ações contra a União, as entidades autárquicas e as empresas públicas federais. Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, ao apreciar o Tema 1.277 da repercussão geral, (i) deu provimento ao recurso extraordinário para reconhecer a competência do Juízo da 6ª Vara dos Juizados Especiais Federais da Seção Judiciária do Estado do Piauí, situada em Teresina, determinando-se o regular prosseguimento da ação naquele juízo; e (ii) fixou a tese anteriormente citada. (1) Precedentes citados: RE 233.990, RE 641.449 AgR, RE 451.907 EDv-AgR, RE 463.101 AgR-AgR, AI 644.655 AgR, ARE 1.151.612 AgR e RE 627.709 (Tema 374 RG). (2) CF/1988: “Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: (...) § 2º As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal.” (3) Lei nº 10.259/2001: “Art. 3º Compete ao Juizado Especial Federal Cível processar, conciliar e julgar causas de competência da Justiça Federal até o valor de sessenta salários mínimos, bem como executar as suas sentenças. (...) § 3º No foro onde estiver instalada Vara do Juizado Especial, a sua competência é absoluta.”

São inconstitucionais — por violarem a competência privativa da União para legislar sobre águas e recursos minerais (CF/1988, art. 22, IV e XII) e por extrapolarem a competência comum dos entes federativos (CF/1988, art. 23, XI) — normas estaduais que definam obrigações tributárias principais relacionadas à exploração de recursos minerais e hídricos. Conforme a jurisprudência desta Corte (1), compete privativamente à União estabelecer a sistemática das obrigações principais e de definição dos valores das compensações e participações financeiras, bem como as condições de recolhimento e respectivo procedimento administrativo de lançamento, arrecadação, julgamento e aplicação de penalidades. Os demais entes federados podem estipular obrigações acessórias vinculadas à fiscalização das atividades das concessionárias, com ênfase na coleta de informações que possibilitem o controle das quotas-partes repassadas pelos órgãos federais (2). Nesse contexto, legitimar aos demais entes políticos a edição de normas autônomas sobre pagamento de compensações financeiras pela exploração de recursos minerais resultaria em grave risco ao pacto federativo. Na espécie, é pertinente conferir eficácia prospectiva à decisão do STF, no intuito de proteger o interesse público e a segurança jurídica das relações já consolidadas entre o ente subnacional e as pessoas jurídicas abrangidas pelas normas estaduais impugnadas, em especial diante do risco de grave impacto financeiro-orçamentário ao Estado do Amazonas. Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou parcialmente procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade, com eficácia ex nunc, das seguintes normas da Lei nº 3.874/2013 do Estado do Amazonas: (i) expressões “arrecadação e lançamento” e “lançamento”, contidas no caput e no § 1º do art. 1º; bem como (ii) integralidade do § 2º do art. 1º e dos arts. 3º; 4º; 5º; 6º; 9º a 23; e 24, I. Além disso, o Tribunal ressalvou as ações individualmente ajuizadas até a publicação da ata do julgamento de mérito da presente ação. (1) Precedentes citados: ADI 4.606, ADI 6.233 e ADI 6.226. (2) CF/1988: “Art. 20. São bens da União: (...) § 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. (...) Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; (...) XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; (...) Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; (...) Art. 177. Constituem monopólio da União: I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem; V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.”

É constitucional — e possui natureza interna corporis — norma regimental de Assembleia Legislativa que estabelece critério de representatividade mínima para a escolha de liderança e formação de bloco parlamentar. As Casas Legislativas e os partidos políticos possuem autonomia para dispor sobre sua organização e funcionamento. O texto constitucional atribuiu à lei a regulamentação do funcionamento parlamentar (1) e a “Lei dos Partidos Políticos” delegou ao estatuto partidário e ao regimento interno das Casas Legislativas a deliberação sobre a organização e funcionamento dos partidos políticos (2). Portanto, cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o juízo acerca do número de parlamentares para a constituição de lideranças e blocos (3). Na espécie, o conteúdo dos dispositivos impugnados não implica em restrição ao funcionamento parlamentar dos partidos políticos representados na Assembleia Legislativa. O critério adotado, conhecido como “cláusula de desempenho”, não viola a razoabilidade nem inviabiliza a representação partidária, além de encontrar correspondência em normas regimentais da Câmara dos Deputados (4) e do Senado Federal (5). Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedente a ação para assentar a constitucionalidade (i) do art. 87, caput, I a III, e §§ 5º e 6º, e do art. 90, §§ 3º e 7º, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado do Maranhão (6) com a redação dada pela Resolução Legislativa nº 1.161/2023; e (ii) das seguintes expressões do mesmo normativo: “em documento subscrito pela maioria absoluta dos integrantes da agremiação partidária ou bloco” (art. 87, § 2º), e “por deliberação das respectivas Bancadas” (art. 90). (1) CF/1988: “Art. 17 É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: (...) IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.” (2) Lei nº 9.096/1995: “Art. 12. O partido político funciona, nas Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto do partido, as disposições regimentais das respectivas Casas e as normas desta Lei.” (3) Precedente citado: ADI 6.968. (4) Regimento Interno da Câmara dos Deputados: “Art. 9º Os Deputados são agrupados por representações partidárias ou de Blocos Parlamentares, cabendo-lhes escolher o Líder quando a representação atender os requisitos estabelecidos no § 3º do art. 17 da Constituição Federal.” (5) Regimento Interno do Senado Federal: “Art. 61. As representações partidárias poderão constituir bloco parlamentar. 59 Parágrafo único. Somente será admitida a formação de bloco parlamentar que represente, no mínimo, um décimo da composição do Senado. (...) Art. 65. A Maioria, a Minoria e as representações partidárias terão líderes e vice-líderes (...) § 4º-A. As vantagens administrativas adicionais estabelecidas para os gabinetes das lideranças somente serão admitidas às representações partidárias que tiverem, no mínimo, um vinte e sete avos da composição do Senado Federal.” (6) Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado do Maranhão: “Art. 87. Os Deputados são agrupados por representações partidárias ou de Blocos Parlamentares, cabendo-lhes escolher o Líder as representações que alcançarem o quociente partidário conforme o art. 29 deste Regimento Interno. (…) § 2º A escolha do Líder será comunicada à Mesa, no início de cada legislatura, ou após a criação de Bloco Parlamentar, em documento subscrito pela maioria absoluta dos integrantes da agremiação partidária ou bloco. (…) § 5º O Partido com Bancada inferior a um décimo da Assembleia não terá liderança, mas poderá indicar um dos seus integrantes para expressar a posição do Partido, quando da votação de proposições, ou para fazer uso da palavra, uma vez por semana, por cinco minutos, durante o período destinado às Comunicações das Lideranças. § 6º Os Líderes, inclusive o do Governo, contarão com suporte da Consultoria Legislativa e assessoramento do quadro de Pessoal Comissionado, na seguinte proporção de liderados: I – de 6 (seis) a 11 (onze) Deputados, 10 (dez) assessores; II – de 12 (doze) a 17 (dezessete) Deputados, 12 (doze) assessores; III – acima de 18 (dezoito) Deputados, 14 (quatorze) assessores. Art. 90. As representações de dois ou mais partidos, por deliberação das respectivas Bancadas, poderão constituir Bloco Parlamentar, sob liderança comum. (…) § 3º Não será permitida a formação de Bloco Parlamentar que não alcançar o quociente partidário conforme o art. 29 deste Regimento Interno. (…) § 7º A agremiação que integrava o Bloco Parlamentar dissolvido, ou que dele se desvincular, não poderá constituir ou integrar outro na mesma sessão legislativa.”