Informativo 962

O Plenário julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta para declarar a inconstitucionalidade do art. 85, § 5º, da Constituição do Estado do Paraná, e, por arrastamento, da Lei 16.656/2010 e do art. 1º da Lei 13.426/2002, ambas do referido Estado-membro. Por maioria, decidiu que a declaração de inconstitucionalidade não atinge os pagamentos realizados até o julgamento da ação. O aludido dispositivo constitucional concede subsídio mensal e vitalício aos ex-governadores do estado, igual ao recebido por desembargador do tribunal de justiça estadual, desde que tenham exercido a função em caráter permanente e não tenham sofrido suspensão dos respectivos direitos políticos. Os dispositivos das leis estaduais regulamentam o subsídio e o valor de pensão por morte devida às viúvas dos governadores, nos termos do referido art. 85, § 5º. Inicialmente, o Colegiado, por maioria, afastou a preliminar de prejudicialidade da ação, por perda superveniente de objeto. Observou que, não obstante a revogação expressa do § 5º do art. 85 da Constituição estadual (pela Emenda Constitucional paranaense 43, de 29.5.2019), haveria circunstâncias aptas a afastar o acolhimento da preliminar. Esclareceu que a ação foi ajuizada em 28.1.2011, liberada em 2017, e incluída em pauta para julgamento pelo Plenário em 14.2.2019. Além disso, a revogação do ato normativo ora impugnado não explicitou qualquer regra acerca dos efeitos produzidos pela norma constitucional no seu período de vigência. Garantiu-se apenas a mudança do ordenamento jurídico paranaense para as situações futuras, fato jurídico que pode implicar diversos desdobramentos de atos inconstitucionais pretéritos. Esse quadro normativo resultado da revogação do ato normativo, em momento posterior à liberação do feito para julgamento e considerado os precedentes acerca da matéria, justificam a não aplicação dos precedentes do Tribunal referentes à prejudicialidade da ação. Vencidos, quanto à preliminar, os Ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli (Presidente), que reconheceram o prejuízo da ação. Quanto ao mérito, o Plenário aplicou sua reiterada jurisprudência no sentido de que a instituição de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-governadores, designada “subsídio”, corresponde à concessão de benesse que não se compatibiliza com a Constituição Federal (notadamente com o princípio republicano e o princípio da igualdade, consectário daquele), por configurar tratamento diferenciado e privilegiado sem fundamento jurídico razoável, em favor de quem não exerce função pública ou presta qualquer serviço à administração. Entretanto, por maioria, explicitou a desnecessidade da devolução dos valores percebidos até o julgamento da ação, considerados, sobretudo, os princípios da boa-fé, da segurança jurídica e, ainda, da dignidade da pessoa humana. Salientou que os subsídios foram pagos por mais de trinta anos. Ademais, todas as beneficiárias das respectivas pensões são pessoas de avançada idade, e, sem essa fonte de renda, poderiam se encontrar, repentinamente, em situação de miserabilidade. Vencido, no ponto, o ministro Marco Aurélio que não assentou a desnecessidade de devolução das quantias recebidas.

O Plenário julgou procedente pedido formulado em ação direta para declarar a inconstitucionalidade do art. 57, parágrafo único, IV, V, VII e VIII, da Constituição do Estado de Santa Catarina, que impõe a edição de lei complementar para dispor sobre: (i) regime jurídico único dos servidores estaduais e diretrizes para a elaboração de planos de carreira; (ii) organização da Polícia Militar e regime jurídico de seus servidores; (iii) organização do sistema estadual de educação e (iv) plebiscito e referendo. O Colegiado entendeu que a ampliação da reserva de lei complementar — para além das hipóteses demandadas no texto constitucional, como no caso — restringe indevidamente o arranjo democrático-representativo desenhado pela Constituição Federal (CF). Observou que a lei complementar, embora não possua posição hierárquica superior à ocupada pela lei ordinária no ordenamento jurídico nacional, pressupõe a adoção de processo legislativo qualificado, cujo quórum para a aprovação demanda maioria absoluta. Sua aprovação depende de mobilização parlamentar mais intensa, bem como do dispêndio de capital político e institucional que propicie a articulação. Esse processo nem sempre é factível ou mesmo desejável à atividade legislativa ordinária. A criação de reserva de lei complementar decorre de juízo de ponderação específico realizado pelo texto constitucional, fruto do sopesamento entre o princípio democrático, de um lado, e a previsibilidade e confiabilidade necessárias à adequada normatização de questões de especial relevância econômica, social ou política, de outro.

O Plenário, em conclusão e por maioria, julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta para conferir interpretação conforme à Constituição às normas do art. 47, caput e § 2º, da Res./TSE 23.432/2014 (1); do art. 48, caput e § 2º, da Res./TSE 23.546/2017 (2); e do art. 42, caput, da Res./TSE 23.571/2018 (3), afastando qualquer interpretação que permita que a sanção de suspensão do registro ou anotação do órgão partidário regional ou municipal seja aplicada de forma automática, como consequência da decisão que julga as contas não prestadas, assegurando que tal penalidade somente pode ser aplicada após decisão, com trânsito em julgado, decorrente de procedimento específico de suspensão de registro, conforme o art. 28 da Lei 9.096/1995 (4) (Informativos 954 e 956). Preliminarmente, o Colegiado, por maioria, conheceu da ação direta em sua integralidade. Vencido, no ponto, o ministro Roberto Barroso, que dela conheceu parcialmente, tendo em vista a revogação da Res./ TSE. 23.432/2014. Em seguida, o Plenário converteu o julgamento do referendo em medida cautelar em julgamento definitivo de mérito. No mérito, entendeu que as normas impugnadas, ao determinarem a suspensão do registro ou a anotação do partido como consequência imediata do julgamento das contas, violam o devido processo legal. Pontuou que a legislação eleitoral prevê um procedimento específico para o cancelamento do registro em relação ao partido em âmbito nacional. Por questão de coerência, relativamente aos órgãos regionais ou municipais, consequência análoga deve ser precedida de processo específico em que se possibilite o contraditório e a ampla defesa. Assim, não permitir a suspensão do órgão regional ou municipal que omita a prestação de contas da Justiça Eleitoral abre uma lacuna no sistema eleitoral e inviabiliza a fiscalização desses órgãos de direção partidária, o que acarreta riscos para a própria democracia. Entretanto, é necessário compatibilizar as diversas normas incidentes sobre o dever dos partidos políticos de prestar contas em todos os níveis de direção partidária, de modo a concluir que a suspensão do órgão regional ou municipal por decisão da Justiça Eleitoral só poderá ocorrer após o citado processo específico. Vencidos os ministros Edson Fachin, Rosa Weber e Cármen Lúcia, que julgaram improcedente o pedido; e o ministro Roberto Barroso, que, na parte conhecida, também julgou o pleito improcedente. (1) Res./TSE 23.432/2014: “Art. 47. A falta de prestação de contas implica a proibição de recebimento de recursos oriundos do partidário, enquanto não for regularizada a situação do partido político. (...) § 2º Julgadas não prestadas as contas dos órgãos regionais, municipais ou zonais, serão eles e os seus responsáveis considerados, para todos os efeitos, inadimplentes perante a Justiça Eleitoral e o registro ou anotação dos seus órgãos de direção e ficará suspenso até a regularização da sua situação.” (2) Res./TSE 23.546/2017: “Art. 48. A falta de prestação de contas implica a proibição de recebimento de recursos oriundos do Fundo Partidário, enquanto não for regularizada a situação do partido político. (...) § 2º O órgão partidário, de qualquer esfera, que tiver as suas contas julgadas como não prestadas fica obrigado a devolver integralmente todos os recursos provenientes do Fundo Partidário que lhe forem entregues, distribuídos ou repassados, bem como terá suspenso o registro ou a anotação, no caso de órgão de direção estadual ou municipal.” (3) Res./TSE 23.571/2018: “Art. 42. Será suspenso o registro ou a anotação do órgão de direção estadual ou municipal que tiver suas contas partidárias julgadas como não prestadas, devendo o órgão ser inativado e novas anotações indeferidas até que seja regularizada a situação.” (4) Lei 9.096/1995: “Art. 28. O Tribunal Superior Eleitoral, após trânsito em julgado de decisão, determina o cancelamento do registro civil e do estatuto do partido contra o qual fique provado: I – ter recebido ou estar recebendo recursos financeiros de procedência estrangeira; II – estar subordinado a entidade ou governo estrangeiros; III – não ter prestado, nos termos desta Lei, as devidas contas à Justiça Eleitoral; IV – que mantém organização paramilitar.”

O Plenário, por maioria, julgou procedente pedido formulado em ação direta para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 2º; 3º, I e II; 5º; 6º, § 1º; 7º, § 1º e § 2º; 12, § 2º, I a III (1); e, por arrastamento, dos arts. 3º, parágrafo único; 4º, I e II; 6º, § 2º, I a IV; 8º, I e II, e parágrafo único, I a III; 9º; 10, parágrafo único, I a III; 11; e 12, § 1º, da Lei 2.388/2018 do Estado do Amapá. Essa lei instituiu e disciplinou, em âmbito local, a Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Exploração e Aproveitamento de Recursos Hídricos – TFRH. Preliminarmente, o Tribunal converteu o julgamento da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito e, na sequência, afastou a alegação de inconstitucionalidade formal. A Corte afirmou que a taxa é um tributo cuja exigência se faz orientada pelo princípio da retributividade [Constituição Federal (CF), art. 145, II] (2). A taxa possui caráter contraprestacional e sinalagmático: atrelando-se à execução efetiva ou potencial de um serviço público específico e divisível ou ao exercício regular do poder de polícia. O valor do tributo deve refletir, nos limites do razoável, o custeio da atividade estatal de que decorre. A TFRH tem por fato gerador o exercício, pelo ente estadual, do poder de polícia, considerados o aproveitamento e a exploração de recursos hídricos no território do Amapá, cujo valor corresponde a dois centésimos da Unidade Padrão Fiscal do Estado por volume, em metros cúbicos, do recurso utilizado – ou cinco centésimos da unidade por mil metros cúbicos, no caso da geração de energia. Nada obstante a aparente modicidade do fator numérico assinado no art. 6º da Lei estadual 2.388/2018, não se pode ignorar que as atividades sobre as quais recai a cobrança do tributo instituído, sobretudo a geração de energia elétrica, demandam o uso de quantidades expressivas de recursos hídricos. Sob tal ângulo, cumpre perquirir a proporcionalidade, isto é, a razoável e necessária equivalência entre o valor da TFRH e o custo da atividade estatal no exercício do poder de polícia. O Colegiado observou que, conforme se extrai da documentação apresentada pela requerente, a estimativa de arrecadação anual da Administração estadual com a cobrança do tributo – calculada com base na denominada vazão turbinada média anual em metros cúbicos por segundo referente a três usinas localizadas no Estado – alcançaria o importe de 88,9 milhões de reais. Esse montante é quase dez vezes superior ao orçamento anualmente destinado à Secretaria de Estado do Meio Ambiente, órgão incumbido, na forma do art. 3º do diploma atacado, de “planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, controlar e avaliar as ações setoriais relativas à utilização de recursos hídricos” e de “registrar, controlar e fiscalizar a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos”. A partir da análise das peças orçamentárias relativas aos anos de 2018 e 2019, os recursos destinados à Secretaria compreenderam, respectivamente, 8,3 milhões e 10,5 milhões de reais – alcançando-se a média de apenas 9,4 milhões de reais anuais. Não apenas os dados evidenciam a ausência de proporcionalidade entre o custo da atividade estatal de que decorre a taxa e o valor a ser despendido pelos particulares em benefício do ente público: a própria redação da lei questionada conduz à conclusão no sentido do caráter eminentemente arrecadatório do tributo instituído. Ao cuidar da destinação da receita auferida mediante o recolhimento da taxa, o legislador estadual previu, no § 12 do art. 12, o aporte de 10% do produto da arrecadação para o fomento de “iniciativas municipais relacionadas à Política Estadual de Recursos Hídricos”, e de 20% para incremento do denominado “Fundo Estadual de Recursos Hídricos”, designando os demais 70% à conta única do Tesouro Estadual. Assim, admitiu-se que parcela substancial do arrecadado sequer será direcionada ao custeio das despesas atinentes ao controle e à fiscalização das atividades de exploração e aproveitamento de recursos hídricos. Tratando-se de questão afeta aos domínios do Direito Tributário, há que observar de modo especial o princípio da razoabilidade, sob pena de chancelar-se situação jurídica de todo inaceitável. A teor do art. 150, IV, da CF, os entes federativos não podem instituir tributos com efeito de confisco. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a título de cobrança fiscal, arrebatar propriedade do contribuinte: descaracterizada a correspondência entre o custo real da atuação estatal e o valor exigido do sujeito passivo da obrigação tributária. Ao onerar excessivamente as empresas que exploram recursos hídricos, a pretexto de suportar os gastos decorrentes do controle e da fiscalização das respectivas atividades, a taxa sob análise adquire feições verdadeiramente confiscatórias, no que, fazendo as vezes de espécie tributária diversa — imposto —, extrapola obtenção do fim que lhe fundamenta a existência, dificultando, ou mesmo inviabilizando, o desenvolvimento da atividade econômica, circunstância a justificar a atuação judicial no sentido de fulminar, em âmbito abstrato, os preceitos impugnados. Vencido, em parte, o ministro Edson Fachin, que julgou parcialmente procedente o pedido formulado para declarar, apenas, a inconstitucionalidade dos arts. 6º, 7º e 12 da referida norma legal. (1) Lei 2.388/2018: “Art. 2º. Fica instituída a Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Exploração e Aproveitamento de Recursos Hídricos – TFRH, cujo fato gerador é o exercício regular do Poder de Polícia conferido ao Estado sobre a atividade de exploração e aproveitamento de recursos hídricos em território amapaense. Art. 3º. O Poder de Polícia de que trata o art. 2° será exercido pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente - SEMA, para: I – planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, controlar e avaliar as ações setoriais relativas à utilização de recursos hídricos; II – registrar, controlar e fiscalizar a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos. (...) Art. 5º. O contribuinte da TFRH é a pessoa física ou jurídica, que utilize recurso hídrico como insumo no seu processo produtivo ou com a finalidade de exploração ou aproveitamento econômico. Art. 6º. O valor da TFRH corresponderá a 0,2 (dois décimos) da Unidade Padrão Fiscal do Estado do Amapá - UPF-AP por m³ (metro cúbico) de recurso hídrico utilizado. § 1º. No caso de utilização de recurso hídrico para fins de aproveitamento hidroenergético, o valor da TFRH corresponderá a 0,5 (cinco décimos) da Unidade Padrão Fiscal do Estado do Amapá – UPF-AP por 1.000 m³ (mil metros cúbicos), no caso de utilização de recurso hídrico para fins de aproveitamento hidroenergético. Art. 7º. A TFRH será apurada mensalmente e recolhida até o último dia útil do mês seguinte à exploração ou aproveitamento do recurso hídrico. § 1º. Para a apuração mensal do valor da TFRH, o contribuinte informará, por meio de declaração entregue à Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA, o volume hídrico utilizado durante o mês apurado. § 2º. Na ausência de entrega da declaração, para fins de lançamento da TFRH, a autoridade fiscal fica autorizada a considerar o volume diário da vazão constante da outorga de recurso hídrico ou arbitrar o volume utilizado pelo contribuinte por qualquer outro meio definido no regulamento. (...) Art. 12. Compete à Secretaria de Estado da Fazenda - SEFAZ a fiscalização tributária da TFRH, cabendo à Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA, no exercício de suas atribuições legais, exigir a comprovação do seu pagamento. (…) § 2º. A receita decorrente da arrecadação da TFRH será assim destinada: I – 10 % (dez por cento) para aporte a iniciativas municipais relacionadas à Política Estadual de Recursos Hídricos, a ser repassado através de convênio entre o GEA e as prefeituras, com critérios de distribuição a serem definidos anualmente conjuntamente com os municípios do Estado; II – 20 % (vinte por cento) para o Fundo Estadual de Recursos Hídricos, na forma do art. 35, X, da Lei n.º 0686, de 07 de junho de 2002; III – 70 % (setenta por cento) para o Tesouro Estadual, contribuindo para o custeio do respectivo poder de polícia relacionado à TFRH.” (2) CF: “Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (...) II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;”

A Primeira Turma, por maioria, não conheceu de habeas corpus impetrado contra decisão monocrática de ministro do Superior Tribunal de Justiça; revogou a medida cautelar anteriormente deferida e concedeu a ordem, de ofício, para que o tribunal de origem analise eventual necessidade de prisão preventiva ou a aplicação de medidas cautelares diversas. Prevaleceu o voto do ministro Alexandre de Moraes, que distinguiu a situação dos autos. Explicitou que o magistrado de piso concedeu o direito de o paciente recorrer em liberdade, mas aplicou uma série de medidas restritivas. Ou seja, substituiu eventual prisão preventiva por medidas restritivas. Na sentença, o juiz deixou claro que qualquer descumprimento seria imediatamente convertido em prisão. Portanto, os requisitos do art. 312 do Código de Processo Penal (CPP) (1) estavam presentes no momento da condenação do paciente em primeira instância. Contudo, em segunda instância, o tribunal de origem não analisou essa questão e determinou a execução antecipada da pena, pois, à época, o Supremo Tribunal Federal (STF) ainda entendia ser possível a execução provisória. Por fim, o ministro salientou que o tribunal não deve ter examinado a necessidade de manutenção das medidas cautelares ou mesmo de decretação de prisão preventiva, porque havia a possibilidade da execução provisória. Assim, indicou que a análise pelo tribunal de origem é medida necessária em virtude da alteração de posicionamento do STF, principalmente para crimes graves, com violência ou grave ameaça, e aqueles em que a primeira instância havia determinado restrições. Vencido o ministro Marco Aurélio (relator), que deferiu a ordem para assegurar ao paciente a liberdade até a preclusão maior da condenação. Além disso, estendeu a ordem com as mesmas cautelas ao corréu. (1) CPP: “Art. 312. A prisão preventiva poderá ser decretada como garantia da ordem pública, da ordem econômica, por conveniência da instrução criminal, ou para assegurar a aplicação da lei penal, quando houver prova da existência do crime e indício suficiente de autoria. Parágrafo único. A prisão preventiva também poderá ser decretada em caso de descumprimento de qualquer das obrigações impostas por força de outras medidas cautelares (art. 282, § 4º).”