Benefícios previdenciários: alterações na disciplina da pensão por morte, do seguro-desemprego e do seguro-defeso

“A Lei nº 13.134/2015, relativamente aos prazos de carência do seguro-desemprego e ao período máximo variável de concessão do seguro-defeso, e a Lei nº 13.135/2015, na parte em que disciplinou, no âmbito da pensão por morte destinada a cônjuges ou companheiros, carência, período mínimo de casamento ou de união estável e período de concessão do benefício, não importaram em violação do princípio da proibição do retrocesso social ou, no tocante à última lei, em ofensa ao princípio da isonomia.”

São constitucionais — e não afrontam o princípio da proibição do retrocesso social — os arts. 1º, 2º e 6º, I, da Lei nº 13.134/2015 na parte em que alteraram a redação de dispositivos das Leis nº 7.998/1990 e nº 10.799/2003 relativos aos prazos de carência do seguro-desemprego e de habilitação ao seguro-defeso, bem assim à impossibilidade de o período de recebimento do seguro-defeso exceder o limite máximo variável de concessão do benefício.
São constitucionais — e não ofendem o princípio da proibição do retrocesso social nem o princípio da isonomia — os arts. 1º e 3º da Lei nº 13.135/2015 no que modificaram a redação de dispositivos das Leis nº 8.213/1991 e nº 8.112/1990 relativos ao prazo de carência, à exigência de tempo mínimo de casamento ou de união estável e ao escalonamento do tempo de pagamento da pensão por morte no âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) dos servidores públicos federais.

São constitucionais — e não afrontam o princípio da proibição do retrocesso social — os arts. 1º, 2º e 6º, I, da Lei nº 13.134/2015 na parte em que alteraram a redação de dispositivos das Leis nº 7.998/1990 e nº 10.799/2003 relativos aos prazos de carência do seguro-desemprego e de habilitação ao seguro-defeso, bem assim à impossibilidade de o período de recebimento do seguro-defeso exceder o limite máximo variável de concessão do benefício.

No caso da edição da medida provisória, posteriormente convertida na Lei nº 13.134/2015, não incide a vedação constitucional da “adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada” entre 1º.01.1995 e 11.09.2001 (CF/1988, art. 246). É que, conforme jurisprudência desta Corte, a proibição não se aplica à hipótese em que a emenda houver promovido alguma reconfiguração meramente formal de artigo constitucional, como ocorreu na espécie (1).
Sob o aspecto material, assenta-se a constitucionalidade da alteração legislativa dos prazos de carência do seguro-desemprego com suporte nos mesmos fundamentos apresentados no julgamento da ADI 5.340/DF.

Quanto ao seguro-defeso, o prazo de carência de um ano, contado do registro como pescador profissional, para a habilitação ao benefício já era previsto na redação original do art. 2º, § 2º, I, da Lei nº 10.779/2003. 

No tocante ao limite máximo variável, observada a mesma lógica do seguro-desemprego, é constitucional a previsão de que o período de recebimento do seguro-defeso não pode exceder o limite máximo variável de três a cinco meses de concessão do benefício (art. 1º, § 8º, da Lei nº 10.779/2003, c/c o art. 4º, caput, da Lei nº 7.998/1990). Não há falar em afronta ao princípio da proibição do retrocesso social, pois o benefício continua a existir, sem ofensa a seu núcleo essencial, e deve ser considerada a finalidade da norma de assegurar a sustentabilidade financeira do Fundo de Amparo ao Trabalhador, inclusive em termos intertemporais. Ademais, a fixação do limite se encontra no âmbito de conformação do legislador ordinário e foi estabelecida com critérios de razoabilidade e proporcionalidade. Nesse contexto, o pescador profissional só tem direito de receber o benefício dentro do referido limite máximo variável, ainda que o período de defeso supere esse limite. 

São constitucionais — e não ofendem o princípio da proibição do retrocesso social nem o princípio da isonomia — os arts. 1º e 3º da Lei nº 13.135/2015 no que modificaram a redação de dispositivos das Leis nº 8.213/1991 e nº 8.112/1990 relativos ao prazo de carência, à exigência de tempo mínimo de casamento ou de união estável e ao escalonamento do tempo de pagamento da pensão por morte no âmbito do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) dos servidores públicos federais.

Com os mesmos fundamentos expostos na análise da outra medida provisória, também não se aplica a vedação constitucional do art. 246 da CF/1988 à edição da medida provisória posteriormente convertida na Lei nº 13.135/2015.

As modificações na disciplina da pensão por morte igualmente não contrariam o princípio da proibição do retrocesso social. Em relação a este benefício, as novas regras foram editadas a fim de garantir o equilíbrio financeiro e atuarial dos referidos regimes previdenciários, com base na gestão responsável das contas públicas. Tal como foi com o seguro-desemprego e com o seguro-defeso, as mudanças impugnadas não fizeram com que a pensão por morte se tornasse ineficaz, não cabendo confundir as condições para se obter o direito com o próprio benefício. Além disso, as alterações legislativas são razoáveis, proporcionais, estão alinhadas com práticas internacionais e corrigem distorções existentes no modelo pretérito. 

Não contraria o princípio da isonomia exigir dezoito contribuições mensais e, ao menos, dois anos de casamento ou união estável para que o tempo de concessão do benefício seja superior a quatro meses, o que está em harmonia com o caráter contributivo do sistema previdenciário e se insere no espaço de conformação do legislador.

Tampouco ofende a isonomia o escalonamento do tempo de pagamento do benefício a cônjuge ou a companheiro segundo faixas etárias, quando preenchidas as duas condições tratadas no parágrafo anterior. A medida é harmônica com a justiça social, possibilita a reorganização da vida dos beneficiários em tempo razoável e estimula a participação deles no mercado de trabalho.

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por maioria, julgou improcedente a ação para, nos moldes da tese anteriormente citada, declarar a constitucionalidade (i) dos arts. 1º e 6º, I, da Lei nº 13.134/2015 na parte em que deram nova redação ao art. 3º, I e II, da Lei nº 7.998/1990 (2); (ii) do art. 2º da Lei nº 13.134/2015 na parte em que acrescentou o art. 1º, § 8º, e conferiu nova redação ao art. 2º, § 2º, I, ambos da Lei nº 10.799/2003 (3); (iii) do art. 1º da Lei nº 13.135/2015 na parte em que deu nova redação ao art. 77, § 2º, IV e V, e §§ 2º-A, 2º-B e 5º, da Lei nº 8.213/1991 (4); e (iv) do art. 3º da Lei nº 13.135/2015 na parte em que deu nova redação ao art. 222, III, VII e §§ 1º a 4º, da Lei nº 8.112/1990 (5).


(1) Precedentes citados: ADI 3.090 e ADI 4.829.
(2) Lei nº 13.134/2015: “Art. 1º A Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990, passa a vigorar com as seguintes alterações: ‘Art. 3º (...) I – ter recebido salários de pessoa jurídica ou de pessoa física a ela equiparada, relativos a: a) pelo menos 12 (doze) meses nos últimos 18 (dezoito) meses imediatamente anteriores à data de dispensa, quando da primeira solicitação; b) pelo menos 9 (nove) meses nos últimos 12 (doze) meses imediatamente anteriores à data de dispensa, quando da segunda solicitação; e c) cada um dos 6 (seis) meses imediatamente anteriores à data de dispensa, quando das demais solicitações; II – (Revogado);’ (...) Art. 6º Revogam-se: I – o art. 2º-B e o inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990;”
(3) Lei nº 13.134/2015: “Art. 2º A Lei nº 10.779, de 25 de novembro de 2003, passa a vigorar com as seguintes alterações: ‘Art. 1º O pescador artesanal de que tratam a alínea ‘b’ do inciso VII do art. 12 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, e a alínea ‘b’ do inciso VII do art. 11 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que exerça sua atividade profissional ininterruptamente, de forma artesanal e individualmente ou em regime de economia familiar, fará jus ao benefício do seguro-desemprego, no valor de 1 (um) salário-mínimo mensal, durante o período de defeso de atividade pesqueira para a preservação da espécie. (...) § 8º O período de recebimento do benefício não poderá exceder o limite máximo variável de que trata o caput do art. 4º da Lei nº 7.998, de 11 de janeiro de 1990, ressalvado o disposto nos §§ 4º e 5º do referido artigo.’ (NR) ‘Art. 2º Cabe ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) receber e processar os requerimentos e habilitar os beneficiários, nos termos do regulamento. (...) § 2º Para se habilitar ao benefício, o pescador deverá apresentar ao INSS os seguintes documentos: I – registro como pescador profissional, categoria artesanal, devidamente atualizado no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), emitido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura com antecedência mínima de 1 (um) ano, contado da data de requerimento do benefício;’”
(4) Lei nº 13.135/2015: “Art. 1º A Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com as seguintes alterações: (...) ‘Art. 77. (...) § 2º O direito à percepção de cada cota individual cessará: (...) IV – para filho ou irmão que tenha deficiência intelectual ou mental ou deficiência grave, pelo afastamento da deficiência, nos termos do regulamento; V – para cônjuge ou companheiro: a) se inválido ou com deficiência, pela cessação da invalidez ou pelo afastamento da deficiência, respeitados os períodos mínimos decorrentes da aplicação das alíneas ‘b’ e ‘c’; b) em 4 (quatro) meses, se o óbito ocorrer sem que o segurado tenha vertido 18 (dezoito) contribuições mensais ou se o casamento ou a união estável tiverem sido iniciados em menos de 2 (dois) anos antes do óbito do segurado; c) transcorridos os seguintes períodos, estabelecidos de acordo com a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, se o óbito ocorrer depois de vertidas 18 (dezoito) contribuições mensais e pelo menos 2 (dois) anos após o início do casamento ou da união estável: 1) 3 (três) anos, com menos de 21 (vinte e um) anos de idade; 2) 6 (seis) anos, entre 21 (vinte e um) e 26 (vinte e seis) anos de idade; 3) 10 (dez) anos, entre 27 (vinte e sete) e 29 (vinte e nove) anos de idade; 4) 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta) anos de idade; 5) 20 (vinte) anos, entre 41 (quarenta e um) e 43 (quarenta e três) anos de idade; 6) vitalícia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade. § 2º-A. Serão aplicados, conforme o caso, a regra contida na alínea ‘a’ ou os prazos previstos na alínea ‘c’, ambas do inciso V do § 2º, se o óbito do segurado decorrer de acidente de qualquer natureza ou de doença profissional ou do trabalho, independentemente do recolhimento de 18 (dezoito) contribuições mensais ou da comprovação de 2 (dois) anos de casamento ou de união estável. § 2º-B. Após o transcurso de pelo menos 3 (três) anos e desde que nesse período se verifique o incremento mínimo de um ano inteiro na média nacional única, para ambos os sexos, correspondente à expectativa de sobrevida da população brasileira ao nascer, poderão ser fixadas, em números inteiros, novas idades para os fins previstos na alínea ‘c’ do inciso V do § 2º, em ato do Ministro de Estado da Previdência Social, limitado o acréscimo na comparação com as idades anteriores ao referido incremento. (...) § 5º O tempo de contribuição a Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) será considerado na contagem das 18 (dezoito) contribuições mensais de que tratam as alíneas ‘b’ e ‘c’ do inciso V do § 2º.’ (NR)”
(5) Lei nº 13.135/2015: “Art. 3º A Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, passa a vigorar com as seguintes alterações: (,,,) ‘Art. 222. (...) III – a cessação da invalidez, em se tratando de beneficiário inválido, o afastamento da deficiência, em se tratando de beneficiário com deficiência, ou o levantamento da interdição, em se tratando de beneficiário com deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, respeitados os períodos mínimos decorrentes da aplicação das alíneas ‘a’ e ‘b’ do inciso VII; (...) VII – em relação aos beneficiários de que tratam os incisos I a III do caput do art. 217: a) o decurso de 4 (quatro) meses, se o óbito ocorrer sem que o servidor tenha vertido 18 (dezoito) contribuições mensais ou se o casamento ou a união estável tiverem sido iniciados em menos de 2 (dois) anos antes do óbito do servidor; b) o decurso dos seguintes períodos, estabelecidos de acordo com a idade do pensionista na data de óbito do servidor, depois de vertidas 18 (dezoito) contribuições mensais e pelo menos 2 (dois) anos após o início do casamento ou da união estável: 1) 3 (três) anos, com menos de 21 (vinte e um) anos de idade; 2) 6 (seis) anos, entre 21 (vinte e um) e 26 (vinte e seis) anos de idade; 3) 10 (dez) anos, entre 27 (vinte e sete) e 29 (vinte e nove) anos de idade; 4) 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta) anos de idade; 5) 20 (vinte) anos, entre 41 (quarenta e um) e 43 (quarenta e três) anos de idade; 6) vitalícia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade. § 1º A critério da administração, o beneficiário de pensão cuja preservação seja motivada por invalidez, por incapacidade ou por deficiência poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das referidas condições. § 2º Serão aplicados, conforme o caso, a regra contida no inciso III ou os prazos previstos na alínea ‘b’ do inciso VII, ambos do caput, se o óbito do servidor decorrer de acidente de qualquer natureza ou de doença profissional ou do trabalho, independentemente do recolhimento de 18 (dezoito) contribuições mensais ou da comprovação de 2 (dois) anos de casamento ou de união estável. § 3º Após o transcurso de pelo menos 3 (três) anos e desde que nesse período se verifique o incremento mínimo de um ano inteiro na média nacional única, para ambos os sexos, correspondente à expectativa de sobrevida da população brasileira ao nascer, poderão ser fixadas, em números inteiros, novas idades para os fins previstos na alínea ‘b’ do inciso VII do caput, em ato do Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, limitado o acréscimo na comparação com as idades anteriores ao referido incremento. § 4º O tempo de contribuição a Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) ou ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) será considerado na contagem das 18 (dezoito) contribuições mensais referidas nas alíneas ‘a’ e ‘b’ do inciso VII do caput.’ (NR)”