EC 45/2004: Conselho Nacional de Justiça

O Tribunal, por maioria, julgou improcedente pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB contra os artigos 1º e 2º da EC 45/2004, que estabelecem normas relativas ao Conselho Nacional de Justiça - CNJ. A requerente alegava que a instituição do CNJ, voltado ao controle da atuação administrativa e financeira do Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados, composto por membros na origem alheios ao mesmo Poder, ofenderia o princípio da separação e da independência dos poderes (CF, art. 2º) e também o pacto federativo (CF, arts. 18, 25 e 125), na medida em que submeteu os órgãos do Poder Judiciário dos Estados a uma supervisão administrativa, orçamentária, financeira e disciplinar por órgão da União. Sustentava ainda, em relação ao art. 103-B, § 4º, III, introduzido pela mesma Emenda, que teria havido afronta ao § 2º do art. 60 da CF, já que a expressão “perda do cargo”, contida no texto vindo da Câmara dos Deputados, ao ser suprimida do texto aprovado no Senado Federal, deveria ser submetida à reapreciação da primeira Casa legislativa. Preliminarmente, por unanimidade, afastou-se o vício formal de inconstitucionalidade da norma em questão, suscitado pela Advocacia-Geral da União — consistente na impossibilidade jurídica dos pedidos, porque deduzidos antes da publicação oficial da Emenda —, haja vista que a publicação superveniente da mesma corrigiu a carência original da ação. Também por unanimidade, não se conheceu do pedido declaratório de inconstitucionalidade do art. 125, § 8º, tendo em conta a inexistência de tal dispositivo no texto da Emenda impugnada afinal promulgado. No mérito, inicialmente, afastou-se a apontada violação ao art. 2º da CF. Remontando à matriz histórica e à evolução da doutrina política que inspiraram nosso sistema constitucional da separação dos Poderes, afirmou-se que o constituinte desenhou a estrutura institucional desses Poderes de forma a garantir-lhes a independência no exercício das funções típicas, por meio da previsão de autonomia orgânica, administrativa e financeira, temperando-a, no entanto, com a prescrição de outras atribuições, muitas de controle recíproco, cujo conjunto forma um sistema de integração e cooperação preordenado a assegurar equilíbrio dinâmico entre os órgãos, em benefício da garantia da liberdade, consistindo esse quadro normativo em expressão natural do princípio na arquitetura política dos freios e contrapesos. Com base nisso, esclareceu-se que o CNJ é órgão próprio do Poder Judiciário (CF, art. 92, I-A), composto, na maioria, por membros desse mesmo Poder (CF, art. 103-B), nomeados sem interferência direta dos outros Poderes, dos quais o Legislativo apenas indica, fora de seus quadros e, assim, sem vestígios de representação orgânica, dois dos quinze membros, não podendo essa indicação se equiparar a nenhuma forma de intromissão incompatível com a idéia política e o perfil constitucional da separação e independência dos Poderes. Salientou-se, ademais, que a composição híbrida do CNJ não compromete a independência interna e externa do Judiciário, porquanto não julga causa alguma, nem dispõe de atribuição, de nenhuma competência, cujo exercício interfira no desempenho da função típica do Judiciário, a jurisdicional. Levando em conta as atribuições conferidas ao Conselho — controle da atividade administrativa e financeira do Judiciário e controle ético-disciplinar de seus membros — assentou-se que a primeira não atinge o autogoverno do Judiciário, visto que, da totalidade das competências privativas dos tribunais (CF, art. 96), nenhuma lhes foi usurpada, e que a segunda não acarreta imparcialidade jurisdicional, eis que representa expressiva conquista do Estado democrático de direito a consciência de que os mecanismos de responsabilização dos juízes, por inobservância das obrigações funcionais, são imprescindíveis à boa prestação jurisdicional, sendo de reconhecer, como imperativo do regime republicano e da inteireza e serventia da função, a necessidade de convívio permanente entre a independência jurisdicional e instrumentos de responsabilização dos juízes que não sejam apenas formais, mas que cumpram, com efetividade, o papel que se lhes predica. Acrescentou-se que a existência, no Conselho, de membros alheios ao corpo da magistratura, além de viabilizar a erradicação do corporativismo, estende uma ponte entre o Judiciário e a sociedade, permitindo a oxigenação da estrutura burocrática do Poder e a resposta a críticas severas. Da mesma forma, julgou-se improcedente a alegada violação ao pacto federativo. Ressaltou-se que este, em relação ao Poder Judiciário, se expressa de forma normativa diversa da que atua sobre os demais Poderes, pois a Jurisdição, enquanto manifestação da unidade do poder soberano do Estado, é una e indivisível, sendo doutrina assente que o Poder Judiciário tem caráter nacional, consistindo a divisão da estrutura judiciária brasileira, sob equívoca denominação, em “Justiças”, como resultado tão-só da repartição racional do trabalho da mesma natureza entre distintos órgãos jurisdicionais. Considerou-se que o CNJ reúne as características palpáveis de órgão federal, enquanto representativo do Estado unitário, formado pela associação das unidades federadas. Não é órgão da União, mas sim do Poder Judiciário nacional, não havendo que se falar, assim, em supervisão administrativa, orçamentária, financeira e disciplinar dos órgãos judiciários estaduais por órgão da União. Assentou-se, ainda, que a composição do Conselho reverencia e contempla as duas esferas federativas dotadas de “Justiças”, a União e os Estados-membros, os quais contam com representantes das respectivas magistraturas (CF, art. 103-B, I a IX). Concluiu-se que o Conselho não anula, mas reafirma o princípio federativo. Rechaçou-se, também, a mencionada inconstitucionalidade formal do art. 103-B, § 4º, III, porquanto, não obstante a retirada, no Senado, da expressão “perda do cargo”, o texto residual, aprovado em ambas as Casas legislativas, teria mantido intacto o sentido nomológico, dada sua perceptível autonomia semântica. Além disso, afirmou-se que a inclusão do poder de ordenar a perda do cargo de magistrado vitalício, como atribuição do Conselho, é que poderia consubstanciar inconstitucionalidade, ante a previsão do inciso I do art. 95 da CF, que restringe, de forma taxativa, as hipóteses em que é possível a perda, nada valendo, por essa razão, a submissão da expressão suprimida ao escrutínio da Câmara dos Deputados. Por fim, quanto ao aditamento à inicial, em que se impugnava a proposta de acréscimo de mais um parágrafo ao art. 103-B da CF, pendente de apreciação na Câmara, dispondo sobre vedações aos membros do Conselho, referidos nos incisos XII e XIII do mesmo artigo, de cumulação com outras atividades durante o exercício do mandato, afastou-se a apontada violação ao princípio isonômico, consistente na premissa de que a falta de norma semelhante no corpo da Emenda significaria que as vedações propostas não se aplicariam aos advogados e cidadãos integrantes do Conselho, tendo em vista que a pendência da proposta voltada a incorporar aqueles impedimentos à ordem constitucional não implica que a eles não estejam sujeitos os referidos membros, bastando juízo analógico baseado nos artigos 95, parágrafo único, e 127, § 5º, II, da CF, para concluir-se que ninguém pode desempenhar atividades incompatíveis com a função de membro do Conselho. Em suma, com esses fundamentos, o Tribunal julgou, por maioria, totalmente improcedente o pedido. Vencidos o Min. Marco Aurélio, que o julgava integralmente procedente; os Ministros Ellen Gracie e Carlos Velloso, que o julgavam parcialmente procedente, para declarar a inconstitucionalidade dos incisos X, XI, XII e XIII do art. 103-B e o Min. Sepúlveda Pertence, que o julgava procedente, em menor extensão, dando pela inconstitucionalidade somente do inciso XIII do caput do art. 103-B.