Exploração de serviços lotéricos: restrições ao estados-membros previstas em lei federal

São inconstitucionais — por usurparem a autonomia federativa dos estados-membros e ofenderem os princípios da proporcionalidade, da livre concorrência e da livre iniciativa, bem como o que prevê o art. 175 da CF/1988 — normas federais que restringem a participação de grupos econômicos e empresas em contratos de concessão para a exploração de loterias estaduais, e para a realização de publicidade desses serviços.

Conforme jurisprudência desta Corte (1), a União, no exercício da sua competência privativa para legislar sobre serviços lotéricos (CF/1988, art. 22, XX), não pode instituir tratamento privilegiado para si ou para qualquer estado-membro em prejuízo dos demais nem excluir a competência material dos entes federativos para explorar esses serviços.
O texto constitucional autoriza, expressamente, os estados-membros a explorarem o serviço público de loterias como fonte alternativa de financiamento de suas atividades, de modo que a União não pode impor obstáculos injustificados, sob pena de ofensa ao federalismo fiscal e à respectiva autonomia financeira. Nesse contexto, qualquer limitação em lei federal deve observar a regra da proporcionalidade e garantir a igualdade entre os entes federativos.
Apesar da intenção legítima de evitar concentração de mercado e preservar a livre concorrência, a referida limitação às concessionárias lotéricas não é proporcional, pois se mostra inadequada para atingir esse objetivo. Propicia-se a geração de um cenário desvantajoso aos estados menores e seus respectivos usuários e consumidores, na medida em que os sujeita a contratar empresas geralmente menos qualificadas, o que resulta em tarifas mais altas e em menores retornos financeiros diretos ao estado concedente.
Além disso, dada a limitação territorial (física e digital) para a comercialização dos serviços lotéricos estaduais, não há justificativa plausível para restringir a utilização de meios de publicidade fora do estado concedente, pois isso impede o pleno exercício da exploração de loterias pelos estados sem promover interesses constitucionais eventualmente conflitantes.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade (i) do § 2º do art. 35-A da Lei nº 13.756/2018, incluído pela Lei nº 14.790/2023 (2), e  (ii) da expressão “publicidade”, constante do § 4º do mesmo art. 35-A.

(1) Precedentes citados: ADPF 492, ADPF 493 e ADI 4.986 (julgamento conjunto).
(2) Lei nº 13.756/2018: “Art. 35-A. Os Estados e o Distrito Federal são autorizados a explorar, no âmbito de seus territórios, apenas as modalidades lotéricas previstas na legislação federal. (Incluído pela Lei nº 14.790, de 2023) (...) § 2º Ao mesmo grupo econômico ou pessoa jurídica será permitida apenas 1 (uma) única concessão e em apenas 1 (um) Estado ou no Distrito Federal. (Incluído pela Lei nº 14.790, de 2023) (...) § 4º A comercialização e a publicidade de loteria pelos Estados ou pelo Distrito Federal realizadas em meio físico, eletrônico ou virtual serão restritas às pessoas fisicamente localizadas nos limites de suas circunscrições ou àquelas domiciliadas na sua territorialidade. (Incluído pela Lei nº 14.790, de 2023)”