Este julgado integra o
Informativo STJ nº 873
No âmbito da ação popular, não é cabível a condenação ao ressarcimento dos cofres públicos com base em mera presunção de dano; exige-se a comprovação de prejuízo financeiro real e a demonstração do nexo causal desde a petição inicial.
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A controvérsia discute a possibilidade de condenação em ação popular ao ressarcimento ao erário com base em dano presumido, sem comprovação efetiva de prejuízo financeiro. No caso, foi ajuizada ação popular para anular prorrogação tácita de contratos firmados entre a São Paulo Transporte S.A. e empresas privadas, após o término de contratos emergenciais. Na sentença, foi julgado extinto o processo, por carência dos pressupostos da ação, qual seja, a comprovação dos fatos alegados e a suficiente descrição dos fatos e fundamentos jurídicos imputados aos réus. O Tribunal origem reformou a sentença e deu parcial provimento ao recurso de apelação para "declarar a nulidade dos contratos verbais realizados", bem como determinou o ressarcimento ao erário, considerando ter havido dano presumido, cuja aferição viria em liquidação. A Lei n. 14.230/2021 reformulou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), o que representou um marco no aprimoramento do Direito Administrativo Sancionador Estatal, especialmente no que tange à exigência de objetividade, proporcionalidade e segurança jurídica na imputação de responsabilidade aos agentes públicos e terceiros. A nova lei consagrou um modelo sancionador fundado em garantias típicas do Direito Penal, consolidando o entendimento de que, em matéria punitiva, não se admite presunção de dano nem responsabilidade objetiva, sendo imprescindível a demonstração concreta de prejuízo ao erário para que se configure o ato de natureza lesiva. Não se desconhece que a jurisprudência admitia, em certas situações, a presunção de dano ao erário, especialmente em situações de dispensa ou inexigibilidade de licitação tidas por irregulares, sob o fundamento da ausência de procedimento competitivo implicaria, por si só, dano presumido. Contudo, observo que o legislador rompeu expressamente com essa lógica, ao exigir dolo específico, nexo causal e dano efetivo e mensurável para a caracterização do ilícito administrativo sancionador. Consiste em clara evolução sistemática: a norma passa a distinguir a mera irregularidade administrativa, que pode ensejar responsabilidade civil ou disciplinar, do ato ímprobo propriamente dito, cuja sanção pressupõe lesividade concreta ao patrimônio público. Assim, o prejuízo não pode ser presumido ou inferido de modo genérico; deve estar quantificado, individualizado e diretamente vinculado à conduta imputada, sob pena de violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e da tipicidade. Nesse contexto, a lógica introduzida pela Lei n. 14.230/2021 irradia efeitos para todas as manifestações do Direito Sancionador Estatal, abrangendo não apenas a improbidade administrativa, mas também outras ações de natureza punitiva, como a ação popular, quando dela decorre pedido de condenação com efeitos sancionatórios, especialmente de natureza patrimonial. A norma introduz uma nova perspectiva do microssistema administrativo sancionador como um todo: deve haver dano concreto. Assim, ainda que a ação popular possua natureza própria, voltada à anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa e ao meio ambiente, quando o pedido veicula pretensão de condenação e devolução de valores ao erário, assume conteúdo de índole sancionatória, exigindo o mesmo rigor probatório imposto pela legislação mais recente em matéria de improbidade. Os subconjuntos normativos intercomunicam-se para formar um todo e, nesse caso, a pedra de toque é a aferição que, então, deve ser em função do prejuízo. Dessa forma, a petição inicial em ação popular que busque a recomposição de danos deve conter a indicação clara e objetiva do prejuízo financeiro efetivo, com demonstração de onde, como e quanto o erário foi lesado, bem como quem teria sido beneficiado indevidamente. O fato do ato impugnado ter sido irregular ou do procedimento administrativo ter seguido forma diversa da ideal, por si só, não basta para ensejar condenação pecuniária, uma vez que, a presunção de dano é incompatível com o Estado de Direito contemporâneo, que exige certeza, materialidade e dolo específico para a aplicação de qualquer sanção. Portanto, a evolução legislativa consubstanciada na Lei n. 14.230/2021 reflete uma coerência lógica e principiológica do ordenamento jurídico, ao afastar o modelo anterior de punição fundada em presunções e ao aproximar o Direito Administrativo Sancionador dos postulados garantistas do Direito Penal. Essa aproximação traduz o reconhecimento de que a atuação punitiva do Estado, ainda que no âmbito administrativo, deve observar as mesmas limitações que regem o jus puniendi penal, resguardando direitos fundamentais e prevenindo arbitrariedades. Ressalte-se que, aplicar entendimento diverso em ações populares equivaleria a admitir um duplo padrão jurídico para situações de mesma natureza material, violando o princípio da isonomia e o devido processo legal substancial. Dessa maneira, no caso em comento, observa-se que, além de o autor não ter apontado, na petição inicial, a efetiva lesividade do ato impugnado, carecendo a ação, portanto, de pressuposto de admissibilidade, também não restou demonstrada, no curso da ação, qualquer perda patrimonial efetiva ao erário municipal.
No âmbito da ação popular, não é cabível a condenação ao ressarcimento dos cofres públicos com base em mera presunção de dano; exige-se a comprovação de prejuízo financeiro real e a demonstração do nexo causal desde a petição inicial. A controvérsia discute a possibilidade de condenação em ação popular ao ressarcimento ao erário com base em dano presumido, sem comprovação efetiva de prejuízo financeiro. No caso, foi ajuizada ação popular para anular prorrogação tácita de contratos firmados entre a São Paulo Transporte S.A. e empresas privadas, após o término de contratos emergenciais. Na sentença, foi julgado extinto o processo, por carência dos pressupostos da ação, qual seja, a comprovação dos fatos alegados e a suficiente descrição dos fatos e fundamentos jurídicos imputados aos réus. O Tribunal origem reformou a sentença e deu parcial provimento ao recurso de apelação para "declarar a nulidade dos contratos verbais realizados", bem como determinou o ressarcimento ao erário, considerando ter havido dano presumido, cuja aferição viria em liquidação. A Lei n. 14.230/2021 reformulou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), o que representou um marco no aprimoramento do Direito Administrativo Sancionador Estatal, especialmente no que tange à exigência de objetividade, proporcionalidade e segurança jurídica na imputação de responsabilidade aos agentes públicos e terceiros. A nova lei consagrou um modelo sancionador fundado em garantias típicas do Direito Penal, consolidando o entendimento de que, em matéria punitiva, não se admite presunção de dano nem responsabilidade objetiva, sendo imprescindível a demonstração concreta de prejuízo ao erário para que se configure o ato de natureza lesiva. Não se desconhece que a jurisprudência admitia, em certas situações, a presunção de dano ao erário, especialmente em situações de dispensa ou inexigibilidade de licitação tidas por irregulares, sob o fundamento da ausência de procedimento competitivo implicaria, por si só, dano presumido. Contudo, observo que o legislador rompeu expressamente com essa lógica, ao exigir dolo específico, nexo causal e dano efetivo e mensurável para a caracterização do ilícito administrativo sancionador. Consiste em clara evolução sistemática: a norma passa a distinguir a mera irregularidade administrativa, que pode ensejar responsabilidade civil ou disciplinar, do ato ímprobo propriamente dito, cuja sanção pressupõe lesividade concreta ao patrimônio público. Assim, o prejuízo não pode ser presumido ou inferido de modo genérico; deve estar quantificado, individualizado e diretamente vinculado à conduta imputada, sob pena de violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e da tipicidade. Nesse contexto, a lógica introduzida pela Lei n. 14.230/2021 irradia efeitos para todas as manifestações do Direito Sancionador Estatal, abrangendo não apenas a improbidade administrativa, mas também outras ações de natureza punitiva, como a ação popular, quando dela decorre pedido de condenação com efeitos sancionatórios, especialmente de natureza patrimonial. A norma introduz uma nova perspectiva do microssistema administrativo sancionador como um todo: deve haver dano concreto. Assim, ainda que a ação popular possua natureza própria, voltada à anulação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa e ao meio ambiente, quando o pedido veicula pretensão de condenação e devolução de valores ao erário, assume conteúdo de índole sancionatória, exigindo o mesmo rigor probatório imposto pela legislação mais recente em matéria de improbidade. Os subconjuntos normativos intercomunicam-se para formar um todo e, nesse caso, a pedra de toque é a aferição que, então, deve ser em função do prejuízo. Dessa forma, a petição inicial em ação popular que busque a recomposição de danos deve conter a indicação clara e objetiva do prejuízo financeiro efetivo, com demonstração de onde, como e quanto o erário foi lesado, bem como quem teria sido beneficiado indevidamente. O fato do ato impugnado ter sido irregular ou do procedimento administrativo ter seguido forma diversa da ideal, por si só, não basta para ensejar condenação pecuniária, uma vez que, a presunção de dano é incompatível com o Estado de Direito contemporâneo, que exige certeza, materialidade e dolo específico para a aplicação de qualquer sanção. Portanto, a evolução legislativa consubstanciada na Lei n. 14.230/2021 reflete uma coerência lógica e principiológica do ordenamento jurídico, ao afastar o modelo anterior de punição fundada em presunções e ao aproximar o Direito Administrativo Sancionador dos postulados garantistas do Direito Penal. Essa aproximação traduz o reconhecimento de que a atuação punitiva do Estado, ainda que no âmbito administrativo, deve observar as mesmas limitações que regem o jus puniendi penal, resguardando direitos fundamentais e prevenindo arbitrariedades. Ressalte-se que, aplicar entendimento diverso em ações populares equivaleria a admitir um duplo padrão jurídico para situações de mesma natureza material, violando o princípio da isonomia e o devido processo legal substancial. Dessa maneira, no caso em comento, observa-se que, além de o autor não ter apontado, na petição inicial, a efetiva lesividade do ato impugnado, carecendo a ação, portanto, de pressuposto de admissibilidade, também não restou demonstrada, no curso da ação, qualquer perda patrimonial efetiva ao erário municipal.
Número do Processo
AgInt no REsp 1.773.335-SP
Tribunal
STJ
Data de Julgamento
12/11/2025
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A questão em discussão consiste em saber se, após o reconhecimento da prescrição intercorrente, é possível determinar a devolução de valores levantados pelo exequente em decorrência de depósito judicial. A prescrição intercorrente atinge apenas a pretensão (o direito de ação), mas não elimina a obrigação subjacente, que se converte em obrigação natural, conforme entendimento consolidado no art. 882 do Código Civil. Nesse sentido, o Tribunal de origem consignou que "o reconhecimento da prescrição da ação originária não impede a cobrança da dívida, ou seu pagamento, por outros meios". Sendo assim, o levantamento autorizado judicialmente configura pagamento válido de obrigação natural, mesmo em cenário de prescrição intercorrente, sendo vedada a repetição do indébito, sob pena de violação ao art. 882 do Código Civil. Nesse sentido, já decidiu a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça que mesmo diante do reconhecimento da prescrição intercorrente, o pagamento de obrigação judicialmente inexigível não confere direito à repetição do indébito (devolução), em aplicação direta do art. 882 do Código Civil (AgInt no REsp n. 1.705.750/RS, Rel. Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 14/5/2025, DJEN de 19/5/2025).
A controvérsia consiste em saber se é cabível a concessão de salvo-conduto para o cultivo doméstico de cannabis sativa para fins medicinais, por meio de habeas corpus, diante da ausência de regulamentação específica pela ANVISA e pelo Ministério da Saúde. Sobre o tema, a Terceira Seção desta Corte uniformizou o entendimento sobre a possibilidade de se admitir a concessão de salvo-conduto para importação de sementes e cultivo de Cannabis Sativa para fins terapêuticos para aquelas pessoas que evidenciem, por documentação idônea (e.g. laudos médicos, receitas médicas, autorizações de importação de medicamentos derivados de Canabidiol emitidas pela ANVISA, entre outros), a necessidade de administração do referido medicamento para o tratamento de suas enfermidades, até que a questão seja regulamentada pelo Poder Executivo Federal, conforme o art. 2º, parágrafo único, da Lei n. 11.343/2006. Nesse julgamento, o pedido foi acolhido "a fim de conceder salvo-conduto, para autorizar o paciente a cultivar a Cannabis sativa no local em que reside, exclusivamente para fins medicinais e para uso próprio, e determinar que as autoridades coatoras do sistema penal se abstenham de atentar contra a liberdade de locomoção do paciente, ficando impedidas de apreender as plantas utilizadas para o tratamento medicinal, garantindo o exercício regular do direito à saúde, ante a prescrição médica e autorização legal do Ministério da Saúde e da ANVISA para utilizar os princípios ativos existentes no extrato de Cannabis Sativa." (EDcl no AgRg no RHC 165.266-CE, Ministro Jesuíno Rissato - Desembargador convocado do TJDFT, Terceira Seção, DJe de 3/10/2023). Ademais, correta a decisão que reconheceu a indevida negativa na prestação jurisdicional pelo Tribunal estadual e determinou a apreciação do habeas corpus deduzido na origem, uma vez que o sobrestamento do writ originário, em razão de incidente de assunção de competência instaurado na Corte a quo é manifestamente ilegal, visto que o próprio art. 980 do Código de Processo Civil, ao dispor sobre sobre o incidente de resolução de demandas repetitivas, excepcionou o habeas corpus.
Cinge-se a controvérsia a determinar se ilegalidade no relatório de investigação referente a imagens de captura de mensagens no aparelho de telefone celular da ré contamina a posterior extração desses dados com autorização judicial. O aparelho celular da paciente foi apreendido de forma legítima, por ocasião de sua prisão em flagrante. Após o oferecimento da denúncia, a autoridade policial apresentou relatório de investigação instruído com imagens de captura de tela com mensagens de WhatsApp encontradas no telefone celular da acusada. Essa prova fora obtida em contrariedade à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual os dados armazenados em aparelho celular apreendido apenas podem ser acessados validamente com o consentimento do titular ou autorização judicial (AgRg no HC 912.604/TO, Ministro Joel Ilan Paciornik, DJEN de 8/4/2025). Constatada a ilegalidade do conteúdo do relatório de investigação, o Ministério Público requereu ao Juízo que a prova fosse desentranhada dos autos e, na mesma promoção, pediu o levantamento do sigilo dos dados armazenados nos dispositivos apreendidos na ocorrência, o que foi deferido. Apresentados os fatos, constata-se que inexiste ilegalidade a ser reconhecida, porque a condenação da paciente foi suficientemente fundamentada em outras provas que não as mensagens posteriormente obtidas com autorização judicial, nomeadamente aquelas arrecadadas quando de sua prisão em flagrante (AgRg no HC 971.888/SP, Ministro Carlos Cini Marchionatti - Desembargador convocado do TJRS, Quinta Turma, DJEN de 9/6/2025). Além disso, a posterior extração dos dados do aparelho celular da paciente com autorização judicial permite classificá-los como prova de fonte independente, nos termos do art. 157, § 2º, do Código de Processo Penal. Segundo o entendimento desta Corte Superior, para que se reconheça que a prova tida como ilícita poderia ter sido igualmente obtida pelos trâmites típicos da investigação criminal - e, portanto, por fonte independente -, é preciso que a acusação demonstre, com clareza e amparo concreto em elementos dos autos, no mínimo, a alta probabilidade de que os eventos fatalmente se sucederiam de forma a atingir o mesmo resultado alcançado de maneira ilícita (HC 695.895/MS, Ministro Rogerio Schietti Cruz, Sexta Turma, DJe de 16/11/2022). No caso, o dispositivo em questão havia sido legalmente apreendido por ocasião da prisão em flagrante, de maneira que seria absolutamente natural que o Ministério Público ou a autoridade policial, em algum momento, postulassem ao Juízo o afastamento do sigilo dos dados armazenados no dispositivo; logo, não há dúvida de que as conversas de WhatsApp obtidas após a autorização judicial para acesso aos dados armazenados no telefone celular da paciente são provas obtidas por fonte independente.
O propósito recursal consiste em decidir acerca do cabimento de indenização por danos morais em decorrência de reportagem ilustrada com vídeo do recorrente e com afirmações categóricas a respeito de comportamento criminoso não comprovado. Na origem, o recorrente ajuizou ação indenizatória contra emissora de televisão em razão de reportagem, veiculada em meados de 2021 e mantida nos canais de informação até os dias atuais, por meio da qual lhe foi imputada a autoria por agressões a enfermeiras que se manifestavam em solidariedade aos médicos vítimas da Covid-19, na Praça dos Três Poderes, em Brasília-DF. Na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou-se a orientação no sentido de que "a liberdade de expressão, compreendendo a informação, opinião e crítica jornalística, por não ser absoluta, encontra algumas limitações ao seu exercício, compatíveis com o regime democrático, quais sejam: (I) o compromisso ético com a informação verossímil; (II) a preservação dos chamados direitos da personalidade, entre os quais incluem-se os direitos à honra, à imagem, à privacidade e à intimidade; e (III) a vedação de veiculação de crítica jornalística com intuito de difamar, injuriar ou caluniar a pessoa (animus injuriandi vel diffamandi)" (REsp 801.109-DF, Rel. Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, DJe 12/3/2013). Assim, sempre que identificada, na hipótese em concreto, a agressão injusta à dignidade da pessoa, haverá a configuração do ato ilícito indenizável, nos termos dos arts. 186 e 927 do Código Civil. Isso porque "no desempenho da nobre função jornalística, o veículo de comunicação não pode descuidar de seu compromisso ético com a veracidade dos fatos narrados e, menos ainda, assumir postura injuriosa ou difamatória com o simples propósito de macular a honra de terceiros", sendo que "[d]eixa de constituir exercício regular do dever/direito de informar, passando a configurar típico ato ilícito indenizável, todo o excesso de linguagem praticado por jornalista que, no afã de criar verdadeiro espetáculo sensacionalista, transmita ao público-alvo da suposta reportagem um juízo de prévia e açodada condenação e o estímulo, ainda que de forma indireta, à prática de atos hostis contra aquele que, protegido pela garantia constitucional do princípio da inocência, ainda deve ser tratado como mero investigado" (REsp 1.926.012- SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe 15/3/2022). A verossimilhança, elemento mínimo necessário para afastar a ilicitude do comportamento jornalístico, se traduz por meio da "aparência de algo verdadeiro", "em que há condições de ter ocorrido realmente". Dessa forma, não basta a existência de conjecturas ou palpites, sendo necessária a presença de uma possibilidade efetiva de ocorrência do que foi afirmado. A verificação da verossimilhança, portanto, revela o comprometimento dos meios de comunicação com o dever de informar responsavelmente. Outrossim, a forma como a informação é veiculada pode influenciar e impactar - negativa ou positivamente a imagem de determinado indivíduo perante a sociedade, de modo que as palavras também devem ser escolhidas sabiamente pelo jornalista, perito na comunicação, evitando-se afirmações taxativas quando não houver certeza do que se fala. A atenção à forma de transmissão da informação deve ser redobrada em períodos de instabilidade institucional, como foi o atroz episódio da Pandemia da Covid-19, bem como em períodos naturalmente sensíveis, como ocorre nas épocas de eleição. No caso, têm-se que a conduta da emissora não está amparada pelo legítimo exercício da profissão. Isto é, ao publicar reportagem na qual constava vídeo com a imagem do recorrente e no qual afirmava, de modo taxativo, que ele seria "um terceiro agressor" a emissora não observou: (i) o dever de cuidado, pois não projetou as possíveis consequências identificáveis desta divulgação, notadamente em período no qual os ânimos sociais encontravam-se exaltados em razão da crise na saúde mundial em razão da Pandemia; e tampouco (ii) o dever de veracidade, tendo em vista que a reportagem não se limitou a informar a ocorrência e a investigação dos fatos, mas, ao contrário, fez conjecturas pejorativas a respeito da conduta do recorrente em rede nacional. Destarte, ultrapassada a finalidade informativa da reportagem, e configurada a ofensa aos direitos da personalidade do recorrente, é cabível a condenação da empresa ao pagamento de indenização por danos morais ao recorrente e (b) à retirada da publicação. Por fim, ressalta-se a inaplicabilidade do recente Tema 995/STF (RE 1.075.412), o qual cinge-se à responsabilidade subjetiva da empresa jornalística na hipótese de publicação de entrevista.
No caso, foi impetrado Mandado de segurança coletivo contra ato de Secretário de Estado de Educação, consistente na publicação de edital de pregão eletrônico destinado à formação de registro de preços para aquisição de kits de material escolar estruturado em lote único. O Tribunal de Justiça do Estado denegou a segurança sob o fundamento de que a estruturação do certame em lote único foi devidamente justificada com base no art. 40, § 3º, I, da Lei n. 14.133/2021, e que a ausência de regionalização não configura ilegalidade, desde que a Administração apresente justificativa técnica plausível. Sobre o tema, cumpre salientar que o princípio do parcelamento previsto na Lei n. 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) recomenda que haja divisão de um objeto de compra ou serviço em itens ou lotes menores sempre que for tecnicamente viável e economicamente vantajoso para a Administração, objetivando ampliar a competição com vistas à economicidade. Existem, entretanto, situações em que o parcelamento pode se mostrar inviável ou desvantajoso, como no caso em questão, em que a Administração apresentou justificativa técnica para a opção do lote único. Assim, em que pese o princípio do parcelamento nas licitações, inexiste ilegalidade na opção administrativa pela estruturação do objeto em lote único, inserindo-se referida opção no legítimo exercício da discricionariedade atribuída ao administrador na consecução do interesse público. Ainda, deve ser ressaltado que, embora a Lei Complementar n. 123/2006 e o Decreto n. 8.538/2015 prevejam medidas de fomento às microempresas e empresas de pequeno porte, a não adoção da regionalização ou de quotas para MPEs não causa, por si só, nulidade do certame, especialmente considerando ter a Administração apresentado justificativa técnica plausível. Portanto, restando observados os critérios da oportunidade e conveniência da Administração Pública, inexiste ilegalidade no referido Edital de Pregão Eletrônico, sendo desnecessário o controle do ato administrativo pelo Judiciário.