Constituição estadual e constitucionalidade

O Plenário, por maioria, julgou parcialmente procedente o pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade para: 1) julgar prejudicada a ação em relação aos artigos 140, parágrafo único; 141, III; 145; 152, “caput”, I, III, IV; 168, § 5º; 176, § 10; 183, parágrafo único; 187, § 2º; 189, § 2º; 335, parágrafo único, todos da Constituição do Estado do Ceará, bem como do art. 37 do seu ADCT; 2) declarar a inconstitucionalidade dos artigos 147, § 1º; 154, § 2º; 167, XII e XIII, e §§ 1º e 2º; 174; 184, §§ 1º a 3º, da Constituição do Estado do Ceará, e dos artigos 27 e 28 do ADCT estadual; 3) declarar a inconstitucionalidade da expressão “procuradorias autárquicas” contida no parágrafo único do art. 152 da Constituição estadual; e 4) declarar a inconstitucionalidade da expressão “das autarquias e das fundações” contida no § 1º do art. 166 da Carta estadual, bem assim a não recepção da parte remanescente do art. 166, § 1º, em face da Emenda Constitucional (EC) 19/1998.

De início, o Tribunal registrou a revogação expressa dos artigos 145; 168, § 5º, e 335, parágrafo único, da Constituição estadual. Houve alteração substancial de conteúdo dos artigos 140, parágrafo único; 141, III; 152, “caput”, I, III, IV; 176, § 10; 183, parágrafo único; 187, § 2º; e 189, § 2º, todos da Carta cearense, de forma a descaracterizar o substrato normativo antes confrontado com a Constituição Federal (CF). Outrossim, ocorreu o exaurimento dos efeitos da regra de anistia tributária prevista no art. 37 do ADCT estadual, na medida em que o termo “a quo” de aplicabilidade do benefício fiscal foi atingido ao final do ano de 1989. Essa situação implica na perda parcial de objeto da ação direta de inconstitucionalidade.

Tendo em vista que a ação direta foi ajuizada em 1989, algumas disposições constitucionais apontadas como parâmetro de controle foram alteradas durante o transcurso do seu processamento. No ponto, o Plenário afastou a alegação de prejuízo da ação em virtude dessas alterações, na linha do que decidido na ADI 2.158, ADI 2.189, ADI 94 e ADI 239, no sentido de que a alteração do parâmetro constitucional, quando o processo ainda está em curso, não prejudica a ação.

O Colegiado, por outro lado, reconheceu a constitucionalidade dos artigos 135, “caput” e I, e 136 da Constituição do Estado do Ceará. A falta da expressão “autonomia financeira” no art. 127, § 2º, da CF não invalida a construção interpretativa de sua efetiva existência como garantia do livre exercício das funções institucionais do Ministério Público. Mesmo antes da EC 19/1998, o STF já havia consagrado a competência do Ministério Público para a fixação da política remuneratória de seus membros e serviços auxiliares.

Por outro lado, reputou inconstitucional o art. 147, § 1º, da Carta estadual, que concede aos defensores públicos a aplicação do regime de garantias, vencimentos, vantagens e impedimentos do Ministério Público e da Procuradoria-Geral do Estado. O estatuto jurídico das carreiras do Ministério Público e da Defensoria Pública foram tratadas de forma diversa pelo texto constitucional originário. Ademais, a equivalência remuneratória entre as carreiras encontra óbice no art. 37, XIII, da CF, que veda a equiparação ou vinculação remuneratória.

A previsão original do art. 39, § 1º, da CF, que assegurava isonomia remuneratória aos servidores de atribuições iguais ou assemelhadas, não poderia ter sido invocada em favor dos Defensores Públicos, tampouco adotado como paradigmas os membros do Ministério Público, pois referida entidade goza de autonomia financeira que, à época, ainda não dispunham as Defensorias Públicas Estaduais, o que somente foi-lhes assegurado pela EC 45/2004 (CF, art. 134, § 2º).

Reconheceu, também, a inconstitucionalidade do art. 152, parágrafo único, da Constituição cearense, que impõe ao Governador o dever de encaminhar à Assembleia Legislativa projeto de lei sobre a organização e o funcionamento da Procuradoria-Geral do Estado e das procuradorias autárquicas, além de admitir, de forma geral e para o futuro, a existência de órgãos jurídicos, no âmbito das autarquias e fundações, distintos da Procuradoria-Geral.

Tal regramento afronta o modelo constitucional do art. 132 da Carta Federal. A CF estabeleceu um modelo de exercício exclusivo, pelos Procuradores de Estado e do Distrito Federal, de toda a atividade jurídica, consultiva e contenciosa, das unidades federadas estaduais e distritais, nele incluídas as autarquias e as fundações. Assim, tal previsão constitucional, também conhecida como princípio da unicidade da representação judicial e da consultoria jurídica dos Estados e do Distrito Federal, estabelece competência funcional exclusiva da Procuradoria-Geral do Estado.

A exceção prevista no art. 69 do ADCT da CF deixou evidente que, a partir da Constituição de 1988, não se permite mais a criação de órgãos jurídicos distintos da Procuradoria-Geral do Estado, admite-se apenas a manutenção daquelas consultorias jurídicas já existentes quando da promulgação da Carta. Trata-se de exceção direcionada a situações concretas e do passado e, por essa razão, deve ser interpretada restritivamente, inclusive com atenção à diferenciação entre os termos “consultoria jurídica” e “procuradoria jurídica”, uma vez que esta última pode englobar as atividades de consultoria e representação judicial.

É igualmente inconstitucional a expressão “das autarquias e das fundações” contida no § 1º do art. 166 da Carta cearense. Isso porque a equiparação remuneratória entre servidores, a teor da redação originária do art. 39, § 1º, da CF, restringiu-se aos servidores da administração direta, não mencionando os entes da administração indireta, como o faz a norma impugnada.

Além disso, o dispositivo estadual não foi recepcionado, em sua integralidade, pela redação atual do art. 39 da Constituição Federal, na forma EC 19/1998.

A vedação de vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias de pessoal do serviço público, prevista no art. 37, XIII, da CF torna inconstitucionais o referido § 1º do art. 166 e os parágrafos do art. 184 da Constituição do Ceará, que estabelecem equiparação remuneratória entre a carreira dos delegados de polícia e a de promotores de justiça, além de isonomia e vinculação de remuneração entre os servidores das diferentes carreiras da polícia civil.

Por outro lado, não ofende o art. 37, XIII, da CF, a previsão contida no art. 215, IV, da Constituição cearense, a qual assegura isonomia salarial para docentes em exercício, com titulação idêntica, respeitando-se o grau de ensino em que estiver atuando. Não há, no caso, equiparação salarial de carreiras distintas, pois se trata especificamente da carreira de magistério público.

São inconstitucionais os artigos 154, § 2º; 167, XII e XIII, §§ 1º e 2º; e 174, da Constituição estadual, e os artigos 27 e 28 do seu ADCT. Tais dispositivos tratam de remuneração e direitos de servidores públicos, que, por não encontrarem similares na CF, somente poderiam ser veiculados por meio de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. São previsões específicas que não tratam da organização e estruturação do Estado-membro ou de seus órgãos, mas que versam sobre o regime jurídico de servidores públicos.

No mesmo sentido, a fixação de teto de vencimento para os escrivães de entrância especial em valor não excedente a oitenta por cento dos vencimentos dos juízes de entrância inferior, prevista no art. 174 da Constituição do Estado, além de incidir em vinculação de vencimentos de carreiras distintas, afronta a iniciativa legislativa do Poder Judiciário (CF, art. 96, II, “b”).

Por fim, o art. 167, XIII e § 2º, da Constituição estadual, ao estabelecer aposentadoria em montante remuneratório superior ao previsto para o cargo desempenhado em atividade e remeter o valor dos proventos aos cargos imediatamente superiores do quadro funcional ou com acréscimo de gratificação, não encontra paradigma na CF.

Essa previsão não era considerada materialmente inconstitucional à época da edição da Carta, uma vez que a superação da remuneração em atividade era tolerada na redação original da CF. Porém, toda a parte previdenciária contida no art. 167 da Constituição estadual não foi agasalhada pela Constituição Federal a partir da EC 20/1998. Com essa emenda, a vedação à superação do patamar remuneratório da atividade e a impossibilidade de incorporação da remuneração do cargo em comissão para fins de aposentadoria foram estabelecidas expressamente pelo art. 40, §§ 2º e 3º, da CF.

Vencido, em parte, o ministro Marco Aurélio, que apontou a necessidade de aditamento à petição inicial na hipótese de modificação na norma de parâmetro.