ADI e princípio da unicidade de representação judicial e consultoria jurídica nos estados e no Distrito Federal

O Plenário, em julgamento conjunto de três ações diretas, declarou a inconstitucionalidade de normas dos estados de Roraima, Goiás e Alagoas, que criam e disciplinam cargos jurídicos, bem como definem atribuições de órgãos e entidades da Administração Pública Estadual.

Preliminarmente, o colegiado converteu em julgamento definitivo de mérito a apreciação da cautelar da ADI 5.262, que impugnava as alterações promovidas pela Emenda Constitucional (EC) 42/2014 aos artigos 101 e 101-A da Constituição do Estado de Roraima (1) e diversos dispositivos de leis estaduais.

Em seguida, julgou prejudicada a ação quanto aos preceitos da Lei 764/2010, por ter sido ela revogada pela Lei 1.257/2018, e a julgou parcialmente procedente em relação aos demais dispositivos impugnados.

Declarou a inconstitucionalidade formal da Emenda Constitucional 42/2014, de iniciativa parlamentar, haja vista ser reservada ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei ou emenda constitucional pela qual se discipline a organização e a definição de atribuições de órgãos ou entidades da Administração Pública Estadual [Constituição Federal (CF), art. 61, § 1º, II] (2).

Reconheceu, também, a inconstitucionalidade material da referida EC 42/2014. Declarou a inconstitucionalidade da expressão "do Poder Executivo" contida no caput do art. 101 da Constituição do Estado de Roraima, na redação da EC 42/2014, e, por arrastamento, da idêntica expressão prevista na redação da Emenda Constitucional 14/2003 e na redação originária do dispositivo. Considerou, ademais, inconstitucional a norma do caput do art. 101-A, alterada pela Emenda 42/2014, que instituiu nova representação judicial e extrajudicial dos órgãos da Administração Indireta de Roraima, de responsabilidade “dos profissionais do corpo jurídico que compõem seus respectivos quadros”. Os preceitos violam os artigos 37, II (3) e 132 da CF (4). O art. 132 da CF atribuiu aos procuradores dos estados e do Distrito Federal exclusividade no exercício da atividade jurídica contenciosa e consultiva dos órgãos e entidades das respectivas unidades federadas. Essa atividade não está restrita ao Poder Executivo. Além disso, o ingresso na carreira depende de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases.

Da mesma forma, o Plenário declarou a inconstitucionalidade dos preceitos impugnados das Leis estaduais 944/2013 (inciso II do art. 9º; inciso IX do art. 11; §§ 1º e 2º e caput do art. 20; § 3º do art. 30 e Tabela II do Anexo II), 828/2011 (inciso I do art. 39; §§ 1º a 13 dos incisos I e II do art. 40 e Anexos I, VIII e IX), 832/2011 (Tabela I, CNTES-I, do Anexo IV; Tabela única, CNERS-I, do Anexo V; e Tabela I do Anexo VI) e 815/2011 (alínea “b” do inciso II do art. 8º; alínea “b” do inciso II do art. 17 e Anexos I e IV). Isso porque esses dispositivos criaram cargos em entidades da Administração Indireta de Roraima com atribuições de procuradoria de estado, em afronta também à norma prevista no art. 132 da CF. A Tabela II do Anexo II da Lei 944/2013, ao prever que a remuneração inicial do cargo de procurador jurídico da Agência Reguladora de Serviços Delegados de Roraima corresponde a 35% (trinta e cinco por cento) do subsídio de diretor-presidente, vulnera o inciso XIII do art. 37 da CF (5), que veda a vinculação de vencimentos para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.

O colegiado ressaltou, ainda, a inaplicabilidade da exceção prevista no art. 69 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) (6). O constituinte originário ressalvou a manutenção de consultorias jurídicas existentes à data da promulgação da Constituição. Após a entrada em vigor da Constituição da República de 1988, não se admite a criação de órgãos distintos das procuradorias dos estados para a atividade de representação ou consultoria jurídica.

Por fim, o Tribunal julgou improcedente o pedido formulado quanto ao inciso IV do art. 8º e à Tabela II do Anexo IV da Lei 581/2007, que criou cargo em comissão de procurador-geral da Universidade de Roraima, em razão do acatamento ao princípio da autonomia universitária. A respeito dessa questão, os ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli afirmaram que, em se tratando de universidade, fundação ou autarquia, a representação também deve ser feita pela procuradoria do estado.

Na mesma linha de entendimento, a Corte, por vislumbrar ofensa aos artigos 37, II e XIII; 39, § 1º (7); 61, § 1º, II; e 132 da CF, julgou procedente o pedido formulado na ADI 5.215 para declarar a inconstitucionalidade formal e material do art. 92-A da Constituição do Estado de Goiás e dos artigos 1º e 3º da EC 50/2014. O primeiro preceito cria o cargo de procurador autárquico em estrutura paralela à procuradoria do estado; os demais transformam os cargos de gestores jurídicos, advogados e procuradores jurídicos em cargos de procuradores autárquicos, definem atribuições e asseguram paridade remuneratória.

Relativamente à ADI 4.449, o colegiado julgou o pleito procedente para assentar a inconstitucionalidade dos parágrafos 2º e 3º do art. 152 da Constituição do Estado de Alagoas, na redação conferida pela Emenda 37/2010, de iniciativa parlamentar, e, por arrastamento, do inciso II e parágrafo 1º do mesmo dispositivo. Os parágrafos 2º e 3º do art. 152 estabelecem, respectivamente, que os procuradores autárquicos e os advogados de fundação terão competência privativa para a representação judicial e o assessoramento jurídico dos órgãos da Administração Estadual Indireta aos quais vinculados, e que, para os efeitos de incidência de teto remuneratório, eles serão considerados “procuradores”, nos termos do art. 37, XI, da CF (8). O inciso II do art. 152 prevê, como função institucional da procuradoria-geral do estado, desenvolver as atividades de consultoria jurídica ao chefe do Executivo e junto aos órgãos da Administração Direta. O seu parágrafo 1º prescreve que o estado centralizará a orientação normativa das atividades de assessoramento jurídico estatal de sua Administração Direta na procuradoria-geral do estado. Considerou violados os artigos 37, XIII; 61, § 1º, II; e 132 da CF e o art. 69 do ADCT.

(1) Constituição do Estado de Roraima: “Art. 101. A Procuradoria-Geral do Estado é a instituição que representa o Estado, bem como os Secretários de Estado em razão de suas atividades, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos temos da Lei Complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoria jurídica do Poder Executivo Estadual. (...) Art. 101-A. A representação judicial e extrajudicial dos órgãos da administração indireta é de competência dos profissionais do corpo jurídico que compõem seus respectivos quadros e integram advocacia pública cujas atividades são disciplinadas em leis específicas.”
(2) CF/1988: “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II – disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; (...) c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (...) e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;”
(3) CF/1988: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”
(4) CF/1988: “Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.”
(5) CF/1988: “Art. 37. (...) XIII – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;”
(6) ADCT: “Art. 69. Será permitido aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções.”
(7) CF/1988: “Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (...) § 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II – os requisitos para a investidura; III – as peculiaridades dos cargos.”
(8) CF/1988: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;