Limite de despesas com pessoal e exclusão dos gastos com pensionistas

O Plenário, por maioria, concedeu medida cautelar em ação direta de constitucionalidade para suspender a eficácia da Emenda Constitucional 54/2017 e dos arts. 2º e 4º da Emenda Constitucional 55/2017, que alteraram a Constituição do Estado de Goiás e o respectivo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

No caso, o constituinte derivado estadual estabeleceu o denominado Novo Regime Fiscal do Estado de Goiás (NRFG), regime de limitação, até 31 de dezembro de 2026, dos gastos correntes dos Poderes Executivo – “administração direta, autárquica e fundacional, fundos especiais e empresas estatais dependentes” –, Legislativo e Judiciário, bem assim de órgãos governamentais autônomos – “Tribunais de Contas do Estado e dos Municípios, Defensoria Pública do Estado, Ministério Público e respectivos fundos especiais”.

O NRFG, mecanismo provisório e excepcional, instituiu ajuste voltado a conter a escalada das despesas públicas na esfera local. Também determinou que ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino corresponderão, em cada exercício financeiro, às aplicações mínimas referentes ao exercício anterior, corrigidas pela variação do Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo (IPCA) ou da Receita Corrente Líquida (RCL). 

O Tribunal afirmou que a implantação do NRFG foi necessária, em grande medida, em decorrência dos insustentáveis acréscimos com as despesas com pessoal. Entretanto, não obstante o reconhecimento do peso dessas despesas na configuração do quadro de desequilíbrio nas finanças públicas do Estado de Goiás, a nova redação dada ao § 8º do art. 113 (1) da Constituição estadual – inserida por emenda de origem parlamentar – resultou na adoção de providência contrária à lógica a presidir o projeto de reforma constitucional enviado ao Parlamento pelo Chefe do Executivo local. Isso porque foram excluídos do conceito de limite de despesas com pessoal, para aferição da observância, ou não, do teto fixado na Lei Complementar 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) –, os valores alusivos ao pagamento de pensionistas e os referentes ao imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos agentes públicos.

O caput do art. 108 da Constituição estadual reproduz o disposto no art. 169 da Constituição Federal (CF), na redação dada pela Emenda Constitucional 19/1998, segundo a qual “a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar” – a saber, a mencionada LRF.

A locução contida no texto constitucional – “não poderá exceder” – não gera dúvidas. Ou seja, fixadas, em lei complementar, as balizas concernentes aos gastos com pessoal, os entes federados vinculam-se ao versado na norma de caráter nacional.

Nesse sentido, o Plenário já assentara o caráter constitucional da controvérsia relativa à compatibilidade, com os padrões instituídos pela LRF, de preceito contido em lei de diretrizes orçamentárias estadual a definir limites de “despesas totais com pessoal”, considerada a competência legislativa da União para estabelecer normas gerais de Direito Financeiro (CF, art. 24, I) (2).

Atento ao mandamento constitucional, o legislador fixou, nos arts. 18 (3) e seguintes da LRF, os limites de gastos com pessoal para cada ente da Federação, em termos globais e setoriais, bem assim as correspondentes exceções. Além disso, criou medidas de controle das despesas ante a aproximação ou mesmo transgressão dos marcos percentuais estabelecidos – limites de alerta e de prudência nos importes de 90% e 95%, respectivamente.

O mecanismo engendrado legislativamente consiste em acoplar a geração de despesas com pessoal à receita corrente líquida, vinculando a expansão daquelas ao crescimento desta, compatibilizando-as racionalmente. No âmbito dos Estados, estabeleceu-se não apenas o percentual máximo das despesas totais com pessoal, em cada período de apuração, no montante de 60% da receita corrente líquida (LRF, art. 19, II) (4). Inclui-se, expressamente, “o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas”, alcançando “quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões” (LRF, art.18, caput).

A preocupação em definir o conceito de forma didática e o mais abrangente possível deriva do fato de que os gastos com pessoal constituem um dos principais itens da despesa do setor público no Brasil, e o descontrole pode ter consequências nefastas à hígida gestão financeira da Administração. 

Sob tal ângulo, o legislador entendeu por bem, considerado o espaço de conformação franqueado pelo constituinte – o qual determinara fossem disciplinados limites para despesas com pessoal ativo e inativo –, incluir, para o fim de aferição da observância, ou não, do teto legalmente fixado, os gastos concernentes ao pagamento de pensões. Assim o fez porque a figura do pensionista vincula-se à do agente público, uma vez que o fato gerador do direito à pensão, observadas as condições prescritas na legislação de regência, consiste na morte do servidor em atividade ou aposentado, revestindo-se de caráter previdenciário e sujeitando-se aos princípios da contributividade e da solidariedade (CF, art. 40, caput) (5). 

Ademais, do ponto de vista econômico, o pagamento de pensões representa inegável encargo fiscal para a Administração. Excluir os pensionistas do cálculo de despesas com pessoal não os retira da folha de pagamento, pois a despesa não deixa de existir. 

Portanto, ao positivar, no § 8º do art. 113 da Carta estadual, conceito de limite de despesa com pessoal com exclusão dos valores despendidos com os pensionistas, o constituinte derivado estadual empreendeu verdadeiro drible ao versado na Constituição Federal, que reservou ao legislador federal, mediante a edição de lei complementar, o correspondente poder de normatização da matéria.

O mesmo raciocínio direciona no sentido da declaração de inconstitucionalidade do trecho, igualmente inserido no art. 113, § 8º, da Constituição do Estado de Goiás, por meio do qual excluídas, do conceito de limite de despesas com pessoal, aquelas alusivas aos valores do imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos agentes públicos.

Cuida-se de parte da remuneração bruta devida aos servidores, a ser incorporada ao patrimônio destes, embora, via de regra, posteriormente repassada à Administração à qual se vinculam.

Ausente expressa menção ao imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos servidores, no § 1º do art. 19 da LRF, é inviável excluí-lo do todo concernente às despesas com pessoal ativo e inativo para o fim de aferição da observância, ou não, do limite percentual estabelecido.

Em termos práticos, o resultado da atuação do constituinte estadual implicou dar carta branca à Administração, permitindo-lhe ampliar os gastos com pessoal, ausente base econômica sólida a sustentar o imediato incremento das despesas, sem, no entanto, ultrapassar, em tese, os limites instituídos pela legislação federal de regência. Tem-se “maquiagem” para escamotear-se o quadro de descontrole fiscal.

Além disso, ao suspender a exigência de atrelamento, em determinado exercício fiscal, à receita efetivamente arrecadada, dos gastos estaduais com “ações e serviços públicos de saúde” e “manutenção e desenvolvimento do ensino”, limitando-os ao montante correspondente às despesas do exercício anterior “corrigidas pela variação do IPCA ou da RCL”, o art. 45, I, da Emenda Constitucional 54/2017 de Goiás promoveu, pelo prazo de dez anos, desvinculação à margem do figurino constitucional (CF, arts. 198, § 2º, II, e 212, caput).

Uma vez atado o teto de gastos com saúde e educação ao total de despesas do exercício anterior, desobriga-se a Administração de promover acréscimo dos valores direcionados às áreas caso verificado incremento de receita, devendo obediência apenas ao novo limite criado, e não mais ao piso constitucionalmente estabelecido.

Vencidos, em parte, os ministros Marco Aurélio (relator), Dias Toffoli (Presidente) e Luiz Fux, que conferiram interpretação conforme à Constituição ao inciso I do art. 45 do ADCT do Estado de Goiás, na redação dada pelo art. 1º da Emenda 54/2017, excluindo-se qualquer interpretação que venha a resultar na aplicação de recursos nas ações e serviços públicos de saúde e na manutenção e desenvolvimento do ensino em montante inferior ao mínimo previsto em sede constitucional.