Inelegibilidade: configuração de ato doloso de improbidade administrativa e fato superveniente

A Segunda Turma, por maioria e em conclusão de julgamento, negou provimento a dois agravos regimentais interpostos de decisão que, em juízo de retratação, proveu recurso extraordinário com agravo, para afastar declaração, do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), de inelegibilidade de candidato, porquanto não mais subsistiria a premissa estruturante de rejeição das contas deste pelo Tribunal de Contas da União (TCU). 

Os agravantes sustentavam, em síntese, que o ato agravado não poderia ter restabelecido a elegibilidade, pois, segundo a jurisprudência do TSE, a data de diplomação seria o termo final para se conhecer de fato superveniente ao registro da candidatura que afaste inelegibilidade. Anotavam, ainda, que o acórdão do TCU reconhecido como fato superveniente foi proferido em recurso de revisão julgado em 11.9.2019.

Prevaleceu o voto do ministro Gilmar Mendes (relator). 

De início, registrou a oscilação do posicionamento do TSE sobre a aludida matéria ao longo dos anos. Com a ressalva de que o entendimento jurisprudencial não é absolutamente pacífico, avaliou que, no caso concreto, a inconstitucionalidade da decisão do TSE, na realidade, parece dar-se não em razão da limitação temporal da ocorrência do fato superveniente, mas da própria aplicação extensiva da alínea g do inciso I do art. 1º da Lei Complementar (LC) 64/1990 (1).

Assinalou estar previsto, claramente, no dispositivo legal, que a rejeição de contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas pelo candidato só atrai a inelegibilidade se da rejeição se configurar ato doloso de improbidade administrativa. Depreendeu da análise detida dos autos que, entretanto, essa caracterização não se faz presente na espécie. 

A seu ver, o TSE realizou interpretação extensiva da cláusula de inelegibilidade para pressupor que a simples afronta à Lei de Licitações (Lei 8.666/1993) implicaria a caracterização do ato doloso de improbidade, o que se revela em desacordo com o texto constitucional e com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF). 

Isso porque, ao se manifestar acerca do § 4º do art. 37 da Constituição Federal (CF) (2), o STF procedeu à devida distinção entre ato meramente ilegal e ato ímprobo, exigindo para este uma qualificação especial: lesar o erário ou, ainda, promover enriquecimento ilícito ou favorecimento contra legem de terceiro. Nessa linha, estaria o que firmado no RE 976.566 (Tema 576 da repercussão geral). 

Logo, o ato de improbidade administrativa não pode ser presumido pelo simples descumprimento da Lei de Licitações. Deve ser comprovado o especial fim de agir do agente público a depender do tipo enquadrado. 

Segundo o ministro, parece ter havido presunção de que, ocorrida a ilegalidade na contratação pública, o ato de improbidade administrativo doloso seria daí decorrente, sem se ater a elementos factuais, a partir de mera construção exegética destituída de dados empíricos. 

Não se coaduna com a jurisprudência do STF e o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça a conclusão de que a ausência ou dispensa indevida de licitação é considerada irregularidade insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa, sendo conduta apta a atrair a inelegibilidade previstas no art. 1º, I, g, da LC 64/1990. 

O relator ressaltou que o fato de a ausência de licitação para a contratação de serviços de telefonia haver sido objeto de ressalva pela Controladoria Geral da União, desde 2009, não configura argumento suficiente para amparar que se trata de ato de improbidade administrativa doloso.

Reiterou que não se deve confundir ilegalidade ou incompetência com ato de improbidade administrativa. Ausente o reconhecimento de dano e a clara existência de dolo, não subsiste a conclusão extraída pelo TSE. 

Ademais, o TCU, em sede de recurso de revisão, aprovou, com ressalva, as contas do recorrente e afastou as multas a ele impostas. Embora a decisão superveniente reforce a inadequação da interpretação dada pelo TSE ao caso, a bem da verdade, antes mesmo disso, já era incontroverso que a posição inicial do TCU não firmava a ocorrência de ato doloso ou de dano ao erário apto a amparar a incidência da aludida alínea. A decisão do TRE e a do TSE reconheceram essa circunstância, daí não há que se falar em necessidade de revolvimento fático-probatório. 

Em arremate, consignou que a decisão do TSE é originariamente acoimada de inconstitucionalidade, não havendo que se falar também em limitação para ocorrência de fato superveniente.

Vencido o ministro Edson Fachin, que proveu o agravo para negar seguimento ao recurso extraordinário, em face de não ser cabível o recurso para simples reexame de prova e da impossibilidade de, na sede eleita, rever interpretação de legislação infraconstitucional e seus requisitos. Verificou não ser possível manter o ato agravado até porque não caracterizadas as ofensas constitucionais indicadas no recurso extraordinário. O provimento de recurso extraordinário depende do reconhecimento, em primeiro lugar, de repercussão geral da questão constitucional trazida, o que não ocorreu; ou, como segunda opção, da existência de jurisprudência dominante em casos análogos, o que não parece ser a hipótese dos autos, até por suas peculiaridades intrínsecas. 

Noutro ponto, explicitou que o TCU julgou irregular as contas. O pronunciamento que se deu, em processo de revisão, foi proferido mais de dez meses após a decisão do TSE e mais de oito meses depois da diplomação dos candidatos eleitos. Sublinhou que a jurisprudência do TSE é no sentido de que a data da diplomação é o termo final para se considerar e conhecer qualquer alteração fática ou jurídica superveniente que se refira aos requisitos para o registro da candidatura. Igualmente, que cabe à Justiça Eleitoral proceder ao enquadramento das irregularidades como insanáveis, ou não, e verificar se constituem, ou não, ato doloso de improbidade administrativa.